Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy[...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącej L. R. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych na działce nr 254/18 w miejscowości [...].
Pismem z dnia 5 maja 2015 r. skarżąca wniosła o zmianę ww. decyzji, w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267; zwanej "k.p.a.") polegającą na zmianie numeracji działek: z działki nr 254/18 na działki o numerach 254/22, 254/23, 254/24, 254/25, które to działki powstały w wyniku podziału dokonanego na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]r.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że decyzją z dnia [...] r. Wójt ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych na działce nr 254/13. Następnie decyzją Wójta z dnia [...] r. wnioskodawczyni uzyskała podział tej działki na trzy działki budowlane (nr 254/22, 254/23 i 254/24), których teren jest przeznaczony pod budowę 3 budynków mieszkalnych, i jedną na powiększenie drogi wewnętrznej.
W celu uzyskania pozwolenia na budowę konieczna jest zatem zmiana w decyzji ustalającej warunki zabudowy, tak by znalazły się w niej poprawne dane oznaczające działki będące przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę. Decyzja podziałowa i wykaz zmian gruntowych stanowią dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy przesłankę do zmiany i uaktualnienia tej decyzji zgodnie ze zmienionym podziałem geodezyjnym.
Po rozpatrzeniu wniosku Wójt Gminy [...] decyzją z dnia[...] nr [...] odmówił zmiany ww. decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r.
W uzasadnieniu Wójt wskazał, że art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej decyzja została wydana. Tymczasem w dniu [...] r. tj. pomiędzy datą ostatecznej decyzji a wnioskiem o jej zmianę, weszły w życie nowe przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503), przeznaczenie gruntów rolnych sklasyfikowanych jako użytki rolne klas I – III na cele nierolnicze i nieleśne wymaga uzyskania zgody ministra właściwego dla spraw rozwoju wsi. Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klas I – III jest zatem możliwa wyłącznie w ramach procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego ministra.
Rozpatrując wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] r. Wójt stwierdził, że przedmiotowe działki, powstałe w wyniku podziału działki nr 254/18 stanowią odpowiednio:
- – działka o nr 254/22 – grunty orne RIIIb 0,1184 ha,
- – działka o nr 254/23 – grunty orne RIIIb 0,1176 ha,
- – działka o nr 254/24 – grunty orne RIIIb 0,0795ha, RIVb 0,0364 ha,
- – działka o nr 254/25 – dr 0,0012 ha.
i nie spełniają wymogu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie bowiem z przepisami odrębnymi obowiązującymi obecnie tj. ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych teren działek nr 254/22, nr 254/23 i nr 254/24 wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium podkreśliło, że postępowania wszczęte w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. W przypadku zmiany decyzji o warunkach zabudowy owymi przepisami szczególnymi są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.z.p."), a w szczególności art. 61 tej ustawy.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, którym są m.in. przepisy dotyczące ochrony gruntów rolnych i leśnych.
Kolegium, ustalając w ślad za organem I instancji, że w przedmiotowe działki nr 254/22 – 254/24 obejmują grunty rolne klasy III, wskazało iż dla rozpatrywanej sprawy istotna jest nowelizacja ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonana ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W wyniku tej nowelizacji, które weszła w życie w dniu 26 maja 2013r., stosownie do obecnego brzmienia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy i zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy, o przeznaczeniu na cele nierolnicze gruntów rolniczych klasy III mogą rozstrzygać jedynie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem w tym przedmiocie nie jest możliwe orzekanie w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Skoro w tej sytuacji prawnej nie jest możliwe orzekanie co do całości przedsięwzięcia, trudno uznać, że dopuszczalne jest orzekanie o zmianie przedmiotowej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym.
W skardze do sądu administracyjnego L. R. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając im naruszenie:
- – art. 155 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zmiana ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stoi na przeszkodzie wnioskowanej zmianie decyzji Wójta z dnia [...] r.,
- – art. 30 ust. 1 pkt 4b, art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez uniemożliwienie skarżącej uzyskania pozwolenia na budowę z powodu niezgodności oznaczenia terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania z dokonanym później podziałem działki, dla której te warunki zostały ustalone,
- – konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wydanie dla działki nr 254/18 decyzją z dnia [...] r. warunków zabudowy ukonstytuowało tę działkę jako teren budowlany. Na mocy tej ostatecznej decyzji skarżąca nabyła prawo do zabudowy. Decyzja ta weszła do obrotu prawnego i wobec tego powinna gwarantować skarżącej realizację nabytych na tej podstawie praw.
Odmowa zmiany decyzji w zakresie numeracji działki objętej decyzją ostateczną uniemożliwia jej skuteczne i zgodne z przepisami Prawa budowlanego zgłoszenie budowy domów przewidzianych w decyzji o warunkach zabudowy. Wydając decyzję odmowną organy naruszyły zatem zasadę ochrony prawa nabytych na podstawie decyzji z dnia [...] r.
Skarżąca podtrzymała także argumentację zawartą w odwołaniu, w którym podnosiła, że swoim wnioskiem nie domaga się zmiany decyzji co meritum np. co do zmiany charakteru zabudowy z mieszkalnej na handlową czy produkcyjną w obszarze działki nr 254/18, czy w takim samym obszarze działek z niej wydzielonych. Wniosek zmierzał jedynie do uzyskania zgodności decyzji o warunkach zabudowy z decyzją z dnia [...] r. zatwierdzającą podział działki 254/18. W sprawie nie mogą mieć ponadto zastosowania przepisy ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, byłoby to bowiem działaniem prawa wstecz.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa.
W pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć kwestię czy w ogóle możliwa jest zmiana decyzji ustalającej warunki zabudowy w trybie art. 155 k.p.a.
W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (por. wyrok z dnia 7 marca 2014r., sygn. akt II OSK 1455/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – w skrócie "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 1522463) należy zauważyć, że w tym względzie istnieje rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych, związana z oceną, czy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter uznaniowy, a tym samym dopuszczalna jest jej zmiana w trybie art. 155 k.p.a, czy też przeciwnie – ma charakter związany, co wyklucza zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a.
Według jednego z poglądów przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a. w oznaczonym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2012 r., II OSK 828/11; z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1725/09). Odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2611/11 oraz w wyroku z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1109/07 dostępne w CBOSA), w których przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową i spełnienie przez wnioskodawcę warunków przewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego obliguje organ do wydania tej decyzji.
Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do pierwszego poglądu (wyrażonego także we wskazanym na wstępie wyroku NSA z dnia 7 marca 2014 r.), że zmiana decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna, bowiem nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 k.p.a., są regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 u.p.z.p. Zatem decyzja o warunkach zabudowy o określonej treści jest rezultatem wielu szczególnych czynności podejmowanych przez właściwy organ administracji.
Należy jednakże zwrócić uwagę, tak jak czynił to organ I instancji, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest możliwa o ile w momencie wydawania decyzji w trybie art. 155 k.p.a. obowiązuje ten sam stan prawny co w momencie wydawania decyzji ostatecznej, która ma być zmieniana. Wymóg ten jest konsekwencją tego, iż postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. może się toczyć tylko w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie, w której toczyło się postępowanie pierwotne. W przedmiotowej sprawie wymóg ten nie jest spełniony.
Jak słusznie zwróciły uwagę organy, pomiędzy wydaniem decyzji ostatecznej a rozstrzygnięciem sprawy w trybie art. 155 k.p.a. doszło do zmiany przepisów, które są elementem stanu prawnego, na podstawie którego doszło do rozstrzygnięcia w drodze decyzji ostatecznej. Mianowicie w dniu w dniu 26 maja 2013 r. tj. pomiędzy datą ostatecznej decyzji a wnioskiem o jej zmianę, weszła w życie ustawa z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503), w wyniku której odmiennie zostały określone przesłanki pozwalające na uznanie, że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 p.z.p. dany teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśny na cele nierolnicze i nieleśne.
Zasadne jest ponadto stanowisko organu odwoławczego, że zaistniała zmiana stanu prawnego jest tożsama z zaistnieniem wskazanej w art. 155 k.p.a. przesłanki negatywnej tj. istnienia przepisu szczególnego sprzeciwiającego się zmianie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Owymi przepisami odrębnymi są m.in. przepisy dotyczące ochrony gruntów rolnych i leśnych. Słusznie zatem organ I instancji, ustalając w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków, że przedmiotowa nieruchomość obejmuje grunty rolne klasy III – zwrócił uwagę na przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Konieczne jest w tym miejscu wskazanie, że zasady przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zostały określone w rozdziale 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dla rozpatrywanej sprawy istotna jest nowelizacja znajdującego się w tym rozdziale art. 7, dokonana ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Mianowicie stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu sprzed nowelizacji, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymagało zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i Rozwoju Wsi.
Natomiast w wyniku nowelizacji - która jak wyżej wskazano weszła w życie dnia 26 maja 2013 r. – stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy, w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.
Przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów wskazanych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymaga zatem obecnie, spełnienia łącznie następujących warunków:
― uzyskania w toku procedury planistycznej, prowadzącej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgody właściwego ministra na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze,
― uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który w oparciu o ww. zgodę, przeznacza grunty rolne na cele nierolnicze.
Reasumując – w stanie prawnym, w którym zapadła zaskarżona decyzja jedynie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogły rozstrzygać o zabudowie o charakterze nierolniczym (tj. zabudowie powodującej wykorzystanie gruntu na cele nierolnicze) na gruntach rolniczych klasy III. W tym przedmiocie wyłączona została możliwość orzekania w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Zgodzić się należy z organem, że skoro w tej sytuacji nie jest możliwe orzekanie co do całości przedsięwzięcia w postępowaniu zwykłym, nie jest także dopuszczalne orzekanie co do inwestycji w postępowaniu nadzwyczajnym.
Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że przedsięwzięciem względem którego nastąpiło ustalenie warunków zabudowy jest budowa trzech budynków mieszkalnych w sytuacji, kiedy w decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy linia zabudowy została określona od strony działki nr 255, a więc właśnie od tej strony znajduje się "front działki" nr 254/18. Tymczasem, jak wynika z zatwierdzonego projektu podziału tej działki (k. 31 akt administracyjnych), linie podziału nieruchomości, wyznaczające podział na działki nr 254/22 – 254/24 nie dzielą owej wyznaczonej linii zabudowy na trzy części, stosownie do przewidzianej możliwości wzniesienia trzech budynków wzdłuż wyznaczonej linii zabudowy. Linie podziału tworzą w istocie trzy odrębne tereny zwrócone nie ku działce nr 255, ale ku działce nr 254/19 oznaczonej jako droga ("dr – k. 29 akt). Tak wyznaczone tereny nie tylko wymagałyby odrębnej oceny co do możliwości przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, ale wręcz przeprowadzenia dla każdego z tak wyróżnionych terenów odrębnej analizy co do możliwości określenia warunków zabudowy, uwzględniającej nową orientację przestrzenną wydzielonych terenów względem przyległych dróg, w tym określenia linii zabudowy od strony frontu tak określonych działek.
Zmiana, której domagała się skarżąca prowadziłaby w istocie do ominięcia prawnego wymogu przeprowadzenia merytorycznego postępowania w przedmiocie warunków zabudowy w stosunku do tak wyróżnionych nieruchomości. A jak słusznie wskazał organ – w postępowaniu w trybie art. 155 k.p.a nie jest dopuszczalne ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją administracyjną.
Wbrew twierdzeniu skarżącej poprzez uzyskana przez nią ostateczna decyzja o warunkach zabudowy nie ukonstytuowała terenu w niej określonego jako "terenu budowlanego", przyznając skarżącej prawo zabudowy tegoż terenu. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi substytutu prawa miejscowego na obszarze, dla którego plan taki nie został uchwalony. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju, przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości obiektu budowlanego, który może na danym terenie powstać przy uwzględnieniu ustawowych ograniczeń. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc w istocie szczegółową urzędową informację, o tym jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na tym terenie wznieść bez obrazy przepisów prawa (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 429/13).
Nie można także zgodzić się ze skarżącą, że organy, rozważając skutki prawne wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dopuściły się stosowania prawa wstecz. Ze wstecznym stosowaniem mielibyśmy wówczas, gdyby organ chciał ocenić kwestię możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy tj. kwestię, która była poddana rozstrzyganiu w dniu [...] r., w świetle ww. ustawy, która weszła w życie 26 maja 2013 r. Jednakże w kontrolowanej sprawie, rozstrzyganej w trybie art. 155 k.p.a. przedmiotem rozstrzygnięcia nie była możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, ale kwestia, czy w obecnym stanie prawnym (a więc istniejącym na dzień wydania zaskarżonej decyzji - [...]r.) możliwa jest zmiana wydanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy. W dniu [...]r. obowiązywała już ustawa z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów Prawa budowlanego, jako w kontrolowanym postępowaniu przepisy tej ustawy nie miały zastosowania.
Ze względu na powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.