Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej Bydgoszcz-Południe w Bydgoszczy wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia 22 marca 2022 r., nr XXXIV/314/22, w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej uczestniczącego w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Uchwale zarzucił:
- 1. rażące naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2490 – dalej "u.o.s.p.") poprzez:
- a) niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że w § 1 pkt 1-2 zaskarżonej uchwały określono stawkę "za każdą rozpoczętą godzinę", nie wskazując - wbrew ustawie - od kiedy ta godzina zaczyna być liczona,
- b) przekroczenie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że w § 1 zdanie drugie zaskarżonej uchwały wskazano, że pojęcie "ćwiczenia" obejmuje również udział w zawodach sportowo-pożarniczych i na manewrach służb ratowniczych, podczas gdy zadaniem organu uchwałodawczego było jedynie ustalić stawkę ekwiwalentu, a nie rozszerzać – wbrew ustawie – znaczenie pojęcia "ćwiczeń"
- c) przekroczenie zawartej tam delegacji w ten sposób, że w § 2 zaskarżonej uchwały uzależniono – wbrew ustawie – wypłatę za uczestnictwo w akcji ratowniczej/działaniu ratowniczym od potwierdzenia uczestnictwa przez Komendanta Gminnego Ochrony Przeciwpożarowej.
- 2. rażące naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez stwierdzenie w § 3 zaskarżonej uchwały, że traci moc poprzednia uchwała w tym zakresie tj. "uchwała nr XXVI/224/04 Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia 23 października 2008 r. w sprawie wysokości i zasad wypłaty ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej, zmieniona "uchwałą nr XXXIII/323/14 Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia 14 stycznia 2014 r. zmieniającą uchwałę w sprawie wysokości i zasad wypłaty ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej", podczas gdy stosownie do wskazanego rozporządzenia, uchwała ta, wraz z uchwałą zmieniającą, utraciły moc z chwilą uchylenia przepisu, na podstawie którego zostały wydane, tj. art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, co nastąpiło z dniem 1 stycznia 2022 r.
Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że kompetencja rady gminy w sprawie uchwał w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ograniczona jest jedynie do wysokości tego ekwiwalentu, toteż żadnej innej kwestii związanej z tym ekwiwalentem rada ustalać nie może. Użyte w zaskarżonej uchwale sformułowanie "za godzinę" nie jest precyzyjne ani zgodne ze sformułowaniem ustawowym użytym w art. 15 ust. 2 ustawy, modyfikuje jednocześnie to sformułowanie. Prokurator wskazał, że ustawa nie przenosi na radę gminy kompetencji do rozszerzania katalogu czynności, za które przysługuje ekwiwalent, jak i uzależniania jego wypłaty od potwierdzenia uczestnictwa przez Komendanta Gminnego Ochrony Przeciwpożarowej. Rażącym naruszeniem prawa jest w ocenie skarżącego powołany przepis o utracie mocy poprzednio obowiązującej uchwały, albowiem utrata jej mocy oraz utrata mocy przez uchwałę tą uchwałą zmienianą nastąpiła z mocy prawa, niezależnie od przepisu uchwały zaskarżonej.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Nowa Wieś Wielka podzielił zarzuty skargi i wniósł o umorzenie postępowania. Organ wskazał, że 25 października 2022 r. Rada Gminy Nowa Wieś Wielka podjęła nową uchwałę w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (uchwała nr XLI/404/22).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 – dalej "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się zaś uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
Zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej "p.p.s.a.") Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego zawsze stanowi istotne naruszenie prawa.
Przedmiot skargi stanowi uchwała Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia 22 marca 2022 r., nr XXXIV/314/22, w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej uczestniczącego w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (publ. Dz.Urz.Woj. Kuj.-Pom. z 2022 r. poz. 1551 z 31.03. 2022 r.)
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (publ. jak wcześniej wskazano), zgodnie z którym wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto (...) naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (...). W § 1 zdaniu pierwszym zaskarżonej uchwały prawodawca lokalny ustalił stawkę ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej w kwocie 20,00 zł za godzinę, w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną, Gminę lub inne uprawnione podmioty w kwocie 10,00 zł za godzinę.
Sąd podziela stanowiska skarżącego prokuratora, że powyższy przepis jest niezgodny z ustawowym przepisem kompetencyjnym, albowiem w sposób odmienny reguluje on kwestię terminu liczenia należnego dla strażaka ekwiwalentu. Przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. jednoznacznie i precyzyjnie wskazuje, że ekwiwalent ustala się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Wskazany przepis uchwały pomija ustawowe uszczegółowienie, modyfikując jednocześnie treść przepisu ustawowego. Łączne odczytanie § 1 zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie usuwa wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom ochotnikom i może w ocenie Sądu prowadzić do sporów dotyczących momentu rozpoczęcia terminu liczenia należnego dla strażaka ratownika ekwiwalentu. Wskazane naruszenie normy kompetencyjnej jest jaskrawe i powinno być ocenione jako istotne naruszenie prawa, którego stwierdzenie musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu.
Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 listopada 2022 r. o sygn. II SA/Bd 749/22, wyrok WSA w Olsztynie z 28 grudnia 2022 r. o sygn. II SA/Ol 780/22, wyrok WSA w Krakowie z 24 maja 2023 r. o sygn. III SA/Kr 197/23, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zasadny okazał się również zarzut przekroczenia delegacji ustawowej poprzez nieuprawnione rozszerzenie pojęcia "ćwiczeń", za które przysługuje ekwiwalent. Podkreślenia wymaga, że w art. 15 ust. 1 ustawy jednoznacznie określono zakres przedmiotowy przedmiotowego świadczenia dla strażaka ratownika OSP. Strażak taki, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (...) otrzymuje ekwiwalent pieniężny, Co istotne ustawodawca wprost określił zakres podmiotowy i przedmiotowy delegacji do stanowienia aktu wykonawczego w ust. 2 art. 15 ww. ustawy. Właściwa rada gminy zobowiązana jest wyłącznie do określenia wysokości przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego.
Tymczasem w § 1 uchwały Rada Gminy Nowa Wieś Wielka ustaliła stawkę ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej w kwocie 20,00 zł za godzinę, w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną, Gminę lub inne uprawnione podmioty w kwocie 10,00 zł za godzinę. Pojęcie ćwiczenia obejmuje również udział w zawodach sportowo- pożarniczych i w manewrach służb ratowniczych. Niewątpliwie zatem przepis ten przekroczył delegację ustawową, zarówno poprzez swoiste "doprecyzowanie" podmiotów organizujących owe szkolenia lub ćwiczenia, jak i niedopuszczalne definiowanie pojęcia "ćwiczenie"
Istotnym naruszeniem prawa, co słusznie zarzucił Prokurator, jest również uzależnienie wypłaty ekwiwalentu za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej od potwierdzenia uczestnictwa przez Komendanta Gminnego Ochrony Przeciwpożarowej (§ 2 uchwały). Wprowadzone przez prawodawcę lokalnego zastrzeżenie potwierdzenia uczestnictwa w działaniu lub akcji ratowniczej jedynie przez Komendanta Gminnego Ochrony Przeciwpożarowej, i uzależnienie od tego wypłaty ekwiwalentu nie wynika z przepisów u.o.s.p., Udział w działaniu lub akcji ratowniczej może być potwierdzony w każdy inny dostatecznie wiarygodny sposób.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego § 3 uchwały, podzielić należy stanowisko Prokuratora, że stanowi on przepis redundantny wobec tej okoliczności, iż wskazane w nim akty utraciły moc z mocy prawa. Zgodnie z art. 48 u.o.s.p., uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Jednocześnie ustawa nie zawiera przepisów przejściowych, które dawałyby podstawę do utrzymania w mocy uchwał w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP, podejmowanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, czyli art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 869 ze zm.), który został uchylony na mocy art. 38 pkt 12 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych z dniem 1 stycznia 2022 r., czyli z dniem wejścia w życie ustawy (art. 57 u.o.s.p.). Wobec braku w ustawie przepisów przejściowych w omawianym zakresie należało zatem uznać, że akty prawa miejscowego wydane na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy utraciły moc z dniem wejścia w życie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych.
W doktrynie i w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że utrata mocy aktu prawa miejscowego następuje na skutek uchylenia ustawy, na podstawie której został wydany lub uchylenia w tej ustawie przepisu zawierającego upoważnienie ustawowe do jego wydania (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 326). Wskazana zasada wynika bezpośrednio z podustawowego charakteru aktów prawa miejscowego. Założenie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego ustawowej podstawy aktu prawa miejscowego nie skutkowałoby automatycznym wyeliminowaniem funkcjonującego tego aktu stanowiłoby naruszenie uregulowanej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego, gdyż w obrocie prawnym pozostawałyby regulacje podustawowe, które funkcjonowałyby pomimo braku przepisów ustawowych regulujących upoważnienie do stanowienia prawa na szczeblu lokalnym, w tym w szczególności regulujących materię przekazaną samorządowi terytorialnemu do realizacji w ramach jego działalności prawotwórczej. Prowadziłoby to w istocie do autonomii prawotwórczej samorządu terytorialnego (vide: wyrok NSA z 20 września 2017 r. o sygn. II GSK 2861/15, dostępny jw.).
Skoro zatem w dniu podjęcia kontrolowanej uchwały uprzednia uchwała już nie obowiązywała, to regulacja zawarta w § 3 zaskarżonej uchwały, dotycząca uchylenia wcześniejszej uchwały, jest nieprawidłowa, gdyż uchyla akt już nieobowiązujący.
Mając na uwadze powyższe istotne naruszenia prawa Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Niezasadny przy tym okazał się wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę o umorzenie postępowania sądowego wobec zaakceptowania wszystkich zarzutów skargi oraz podjęcia nowej uchwały w przedmiotowym zakresie (uchwała z dnia 25 października 2022 r. nr XLI/404/22). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny, w odniesieniu do skargi kierowanej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżony akt może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę (vide: uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. sygn. W 5/94, publ. OTK 1994/2/44).
Zważyć należy, że uchwała nr XLI/404/22 z dnia 25 października 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej uczestniczącego w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu podjęta przez Radę Gminy Nowa Wieś Wielka w ramach autokontroli (opubl. Dz.Urz Woj. Kuj.-Pom. z 2022 r. poz. 5522), jako akt prawa miejscowego weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w dzienniku urzędowym – 18 listopada 2022 r. W § 3 tej uchwały uchylono zaskarżoną uchwałę, lecz wywołało to skutek w postaci wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego dopiero z tym dniem. Uchylenie uchwały wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc).
Tym samym zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie i wywoływać skutki prawne, bowiem pozostawała w mocy od 15 kwietnia 2022 r. do 18 listopada 2022 r. Wobec istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały (skutek ex tunc), postępowanie sądowe nie stało się zatem bezprzedmiotowe i konieczne było orzeczenie jak w sentencji wyroku.