Uzasadnienie
Zaskarżonym do Sądu postanowieniem znak: [...] z dnia [...] lipca 2023 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej określany jako WINB) m.in. na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) oraz art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1, art. 5 § 1 pkt 1, art. 6 § 1, art. 15 § 1, art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 1 w związku z art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 479, dalej powoływana jako upea) po rozpatrzeniu zażalenia K. B. (dalej określany jako Skarżący) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej określany jako PINB) znak: [...] z dnia [...] maja 2023 r. – uchylił postanowienie organu I instancji w całości i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że nałożył na Skarżącego jednorazową grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2022 r. znak: [...] - nakazującą rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] W., przy ul. S. w W., zrealizowanego bez pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...].01.2022 r. znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej określany jako PINB) nakazał Skarżącemu rozbiórkę ww. budynku mieszkalnego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja stała się ostateczna w administracyjnym toku postępowania.
W dniu [...].02.2022 r. PINB przeprowadził kontrolę w celu sprawdzenia wykonania ww. decyzji, podczas której stwierdzono, że budynek mieszkalny jednorodzinny objęty nakazem rozbiórki z dnia [...].01.2022 r. znak: [...], nie został rozebrany. Pismem z dnia [...].02.2022 r. organ wezwał Skarżącego do dokonania rozbiórki ww. budynku. W dniu [...].05.2022 r. organ ponownie przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdzono, że rozbiórka nie została wykonana. W związku z niewykonaniem nałożonego ww. decyzją z dnia [...].01.2022 r. obowiązku, na podstawie art. 15 § 1 upea, Skarżącemu przesłano upomnienie z dnia [...].06.2022 r. zawierające wezwanie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z zagrożeniem, że w przypadku jej niewykonania zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Następnie w dniach [...].07.2022 r. i [...].05.2023 r. PINB przeprowadził kolejne kontrole budynku i stwierdził, że budynek nie został rozebrany.
Przedmiotem kontroli przez organ odwoławczy była decyzja PINB z dnia [...].05.2023 r. znak: [...], który dokonał analizy dotyczącej wyboru środka egzekucyjnego i zastosował środek egzekucyjny w postaci jednorazowej grzywny w celu przymuszenia wykonania nałożonego obowiązku w wysokości [...] zł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., zaskarżonym, powołanym na wstępie postanowieniem, po rozpatrzeniu zażalenie złożonego przez Skarżącego, uchylił zaskarżone postanowienie PINB w całości i orzekł co do istoty sprawy, co de facto sprowadzało się do korekty wysokości nałożonej na Skarżącego grzywny. Organ I instancji nałożył na Skarżącego jednorazową grzywnę w wysokości [...] zł. Powierzchnia zabudowy wskazanego do rozbiórki obiektu wynosi [...] m2. Prezes Głównego Urzędu Statystycznego w komunikacie z 25.05.2023 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2023 r. wskazał cenę 5.668 zł. Na tej podstawie i wg określonego w przepisie prawa wzoru PINB określił wysokość grzywny, [...] zł. Organ odwoławczy wskazał, że PINB prawidłowo obliczył nałożoną grzywnę, jednak z uwagi na nieprawidłowo wpisaną kwotę w sentencji zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy, korzystając z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej powoływana jako "kpa"), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł co do istoty sprawy.
Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że z akt sprawy wynika, iż podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia był fakt niewykonania decyzji PINB z dnia [...].01.2022 r. znak: [...]. W tej sytuacji organ egzekucyjny zobowiązany był zastosować środek egzekucyjny przymuszający Skarżącego do wykonania rozbiórki budynku. Organ podał, że w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru upomnienia skierowanego do Skarżącego, które zostało mu doręczone. Upomnienie zostało przesłane prawidłowo, a postępowanie egzekucyjne wszczęte zgodnie art. 15 § 1 upea.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. postanowienie złożył Skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznani.
Skarżący wyjaśnił, że wadliwie została wydana decyzja PINB z dnia [...] stycznia 2022 r. znak [...], nakazująca rozbiórkę budynku. Podstawą do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego było oświadczenie Skarżącego, które złożył w zaufaniu do organów władzy publicznej. W uzasadnieniu do decyzji nakazującej rozbiórkę wskazano, że Skarżący został poinformowany o możliwości złożenia wniosku o legalizację budynku. Skarżący wyjaśnił, że działkę nabył [...].01.2021 r.. Poprzedni właściciele oświadczyli, że dla tej nieruchomości wydane jest pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z [...].10.2016 r. znak [...]. Akt notarialny potwierdza, że na dzień zakupu nieruchomości działka była już zabudowana budynkiem mieszkalnym, w trakcie budowy.
Skarżący złożył oświadczenie przed pracownikiem PINB, że roboty budowlane zostały rozpoczęte ok. sierpnia 2020 r., nie mając wiedzy co do faktycznego terminu rozpoczęcia robót. W tym okresie nie był właścicielem działki, nie wykonywał robót budowlanych na tej nieruchomości, ani nie miał wiedzy co do daty faktycznego rozpoczęcia robót budowlanych. Zarzucił, że nie wszystkie kontrole były prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zarówno gdy właścicielami byli poprzedni właściciele, jak i od momentu, kiedy to Skarżący jest właścicielem nieruchomości. Zdaniem Skarżącego decyzja o nakazie rozbiórki została wydana z szeregiem błędów formalnych. Ponadto PINB nie przeprowadził postępowania dowodowego celem ustalenia faktycznych stron postępowania, naruszając normy art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zaskarżonym postanowieniem organ nałożył na Skarżącego grzywnę w kwocie [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją PINB w S. z dnia [...].01.2022 r. [...] nakazującą rozbiórkę budynku mieszkalnego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach ca [...] m. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii zasadności nałożenia na Skarżącego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym dotyczącego nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku.
W ocenie Sądu, organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo stwierdził, że nałożenie na Skarżącego - jako właściciela nieruchomości - grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym było uzasadnione. Zastosowanie tego środka egzekucyjnego wymaga stwierdzenia, że istnieje obowiązek określonego działania przez zobowiązanego, który to obowiązek nie został wykonany. Warunek ten został spełniony w sprawie - Skarżący nie wykonał bowiem obowiązku wynikającego z ostatecznej i prawomocnej decyzji rozbiórkowej - w ramach postępowania egzekucyjnego organ zasadnie zatem wszczął procedurę przymuszającą zwieńczoną nałożeniem grzywny w celu przymuszenia. Egzekwowana decyzja o rozbiórce PINB z dnia [...].01.2022 r. jest prawomocna oraz podlega wykonaniu, stąd organ miał obowiązek przedsięwziąć prawne kroki zmierzające do wyegzekwowania wynikającego z niej obowiązku. Na Skarżącym, jako na właścicielu nieruchomości, spoczywa ciężar wykonania decyzji nakładającej obowiązek dokonania rozbiórki budynku mieszkalnego.
Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...].01.2022 r. znak: [...], PINB nakazał Skarżącemu rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja nie została zaskarżona, a zatem stała się ostateczna w administracyjnym toku postępowania. W toku postępowania organ przeprowadził kontrole w celu sprawdzenia wykonania ww. decyzji, podczas których stwierdzono, że budynek nie został rozebrany. Skarżącemu przesłano upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku wynikającego z ww. ostatecznej decyzji z zagrożeniem, że w przypadku jej niewykonania zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Organ dokonał analizy zastosowania środka egzekucyjnego, wskazując, że najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym przewidzianym w egzekucji środków o charakterze niepieniężnym jest w przypadku rozbiórki budynku grzywna w celu przymuszenia.
Następnie organ wystawił tytuł wykonawczy TW-2 nr [...] z dnia [...].07.2022 r. Skarżący nie przedstawił dowodów potwierdzających wykonanie koniecznych prac budowlanych wynikających z decyzji PINB z dnia [...].01.2022 r. pomimo znacznego upływu czasu od jej wydania.
W rozumieniu art. 7 § 1 i 2 upea organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zgodnie z art. 119 § 1 i § 2 upea, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Według art. 121 § 4 upea, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia.
Zgodnie zaś z § 5, wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Według art. 122 § 1 upea, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 upea oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Zgodnie z art. 122 § 2 upea, postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.
Określone w powyższych przepisach warunki nałożenia grzywny w celu przymuszenia zostały w niniejszej sprawie spełnione. Na Skarżącego nałożono grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, ustalając prawidłowo zgodnie z ww. regulacjami jej wysokość w kwocie [...]zł, przy czym organ wyjaśnił, że może ona zostać nałożona tylko raz i zostać umorzona w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku. Grzywna została więc zastosowana prawidłowo.
Powszechnie akceptowany jest w orzecznictwie pogląd, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyrok NSA w sprawach I OSK 1169/09, II OSK 235/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie wykonania egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. W przypadku grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego kwota jest ściśle uregulowana przepisami i organy nadzoru budowlanego prawidłowo przedstawiły sposób jej wyliczenia.
Zdaniem Sądu, nie można uwzględnić argumentacji prezentowanej przez Skarżącego, który w skardze podnosi zarzuty kierowane do prawomocnej decyzji o nakazie rozbiórki z dnia [...].01.2022 r. Niniejsza sprawa dotyczy natomiast nałożenia na Skarżącego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki budynku. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest zatem decyzja z dnia [...].01.2022 r. o nakazie rozbiórki. Zarzuty Skarżącego odnoszące się do podstaw wydania decyzji rozbiórkowej nie mogły zatem odnieść oczekiwanego przez niego skutku. W toku postępowania egzekucyjnego organy nie mają możliwości oceny zasadności wydania tytułu wykonawczego. Prawidłowo w uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podkreślił, że decyzja PINB z dnia [...].01.2022 r. jest ostateczna i prawomocna, zatem konieczność przeprowadzenia rozbiórki obiektu jest przesądzona.
W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu organów naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania, które mogłyby uzasadniać uwzględnienie skargi. Nałożenie na Skarżącego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, w świetle dokonanych ustaleń, było uzasadnione i nastąpiło zgodnie z przepisami. Podkreślenia wymaga, że wydanie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia było poprzedzone doręczeniem Skarżącemu upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku. Nie budzi także wątpliwości wysokość nałożonej grzywny, czego zresztą nie kwestionowano w skardze. Bezsporne było przy tym nałożenie na stronę opłaty w wysokości 68 zł z art. 64a § 1 pkt 1 upea za czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego, tj. wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.
W niniejszej sprawie nie doszło też do naruszenia art. 77 § 1 kpa, zawierającego obowiązek organu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 80 kpa, dotyczącego zasady swobodnej oceny dowodów.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) oddalił skargę jako niezasadną.
Na podstawie art. 119 pkt 3 cyt. ustawy sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.