Wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 stycznia 2016 r., II SA/Bd 1069/15

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 5 stycznia 2016 r.

Sprawa

sprawy ze skargi T.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę.

Skład

Sędzia WSA Jarosław Wichrowski przewodniczący
Sędzia WSA Renata Owczarzak
Sędzia WSA Grzegorz Saniewski sprawozdawca
Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński protokolant

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia [...] października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a."), § 5 pkt 4 rozporządzenia nr [...] Wojewody K. – P. z dnia [...] września 2005 r. w sprawie K. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Województwa [...] – P. Nr [...], poz. 1875), po rozpatrzeniu wszczętej z urzędu sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza K. K. z dnia [...] września 2013 r. [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na kontynuacji eksploatacji złoża kruszywa naturalnego metodą odkrywkową "[...] [...] II" na działce nr [...] położonej w miejscowości P., G. K. - stwierdziło nieważność ww. decyzji Burmistrza K. K. z dnia [...] września 2013 r.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł skarżący T. D. oraz M. D. i M. D.. Strony wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania wskazując, że przywrócenie mocy decyzji Burmistrza jest kluczowe z punktu widzenia gospodarki całego regionu. W przeciwnym razie eksploatacja kruszywa naturalnego może zostać zakończona, co pociągnie za sobą znaczne koszty dla wszystkich przedsiębiorców w K. K. i okolicach, którzy zaopatrywali są w wydobywane tam piasek i pospółkę. Ponadto prowadzona przez odwołujących działalność wiązała się z odprowadzaniem podatków i opłat, które po zakończeniu eksploatacji nie będą uiszczane.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że objęte wnioskiem T. D. i T. D. przedsięwzięcie, co do którego orzekał Burmistrz K. K. w ww. decyzji z dnia [...] września 2013 r., jest inwestycją polegającą na kontynuacji eksploatacji złoża kruszywa naturalnego metodą odkrywkową "K. [...] II" na działce nr [...] położonej w miejscowości P., G. K.. Jest ona bezspornie zlokalizowana w granicach [...] Parku Krajobrazowego, na terenie którego obowiązuje rozporządzenie Wojewody [...] – P. nr [...] z dnia [...] września 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.

Kolegium podniosło, że rozporządzenie Wojewody jest aktem prawa miejscowego wydanym na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 39 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) i art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody (w ówczesnym brzmieniu; Dz. U. z 2004, Nr 92, poz. 880). Przepis art. 39 ustawy o administracji rządowej w województwie stanowił, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie wojewoda oraz organy administracji niezespolonej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Tożsamą treść zawiera aktualnie obowiązujący art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Natomiast art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody stanowił w dacie wydania ww. rozporządzenia Wojewody, że utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granic i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeby jego ochrony.

Kolegium wskazało, że 1 sierpnia 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.), która przeniosła kompetencję, o której mowa w art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody na sejmik województwa (art. 21 pkt 1 ustawy zmieniającej). Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy zmieniającej do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego.

Kolegium stwierdziło, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji Burmistrza K. K. S. Województwa [...] – P. nie podjął uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, a zatem w chwili wydawania decyzji obowiązywało rozporządzenie Wojewody nr [...]. Zgodnie z § 5 pkt 4 tegoż rozporządzenia na terenie Parku zabrania się pozyskiwania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu. Brzmienie tego przepisu jest jasne i klarowne, nie budzi wątpliwości

Kolegium podniosło, w stanie faktycznym sprawy eksploatacja złoża kruszywa naturalnego rozpoczęła się w roku 1999 na podstawie koncesji nr [...] Wojewody [...] – P., a prace wydobywcze były prowadzone co najmniej do dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Bezspornym jest, że inwestycja dotyczy eksploatacji złoża kruszywa naturalnego: piasków od drobno do gruboziarnistych przewarstwionych pospółką. Piasek i pospółka są skałami osadowymi – skałami okruchowymi, o jakich mowa w § 5 pkt 4 rozporządzenia Wojewody.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Kolegium przedsięwzięcie polegające na kontynuacji eksploatacji kruszywa naturalnego metodą odkrywkową "[...] [...] II" na działce nr [...] położonej w miejscowości P., podlegało zakazowi określonemu w § 5 pkt 4 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] – P. w stanie faktycznym i prawnym przyjętym za podstawę decyzji ostatecznej Burmistrza ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Oznacza to, że decyzja Burmistrza została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. z rażącym naruszenie § 5 pkt 4 rozporządzenia Wojewody.

Kolegium podkreśliło, że oceny tej nie mogą zmienić ewentualne skutki, jakie wywrze wyeliminowanie decyzji organu pierwszej instancji z obrotu prawnego dla gospodarki regionu, jak również subiektywne przekonanie odwołujących, że ze względu na znaczenie gospodarcze dla regionu złoże K. K. II winno być wyłączone z obszaru objętego zakazem wydobycia.

Kolegium zwróciło uwagę, że Sejmik Województwa [...] – P. w dniu [...] czerwca 2015 r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia projektu uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że wprowadzona będzie zmiana w stosunku do rozporządzenia nr [...] Wojewody: spod obowiązywania zakazu pozyskiwania dla celów gospodarczy skał z terenu Parku zostały wyłączone tereny żwirowni istniejące na terenie Parku w dniu wejścia w życie uchwały. Niemniej wyłącznie przedmiotowej inwestycji spod obowiązywania zakazu nastąpi dopiero z chwilą wejścia w życie uchwały Sejmiku. Miarodajny zaś dla oceny, czy zachodzą przesłanki nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawa w dniu wydania decyzji.

Kolegium podniosło także, że zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w przypadku kontynuacji przez zainteresowanych eksploatacji złoża kruszywa naturalnego, dla której to inwestycji ubiegali się o zmianę koncesji nr [...] udzielone do dnia [...] lipca 2014 r. w zakresie terminu obowiązywania koncesji, wymagane było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W skardze do sądu administracyjnego T. D. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2015 r. jak też poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r.

Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 34 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego współdziałanie z organami określonymi ustawą dotyczy tylko tych spraw, które są przedmiotem zamierzonej zmiany. Przedmiotowa zmiana koncesji dotyczyła wyłącznie wydłużenia jej trwania i zdaniem skarżącego nawet nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skarżący podkreślił, że wniosek o przedłużenie koncesji był podyktowany wyłącznie faktem, iż nie zostały spełnione warunki wydobycia wskazane w dotychczas obowiązującej koncesji, pod względem materiału wydobywczego, który wnioskodawca miał prawo pozyskać. Chcąc, by cele gospodarcze zostały zrealizowane, a teren objęty koncesją właściwie zagospodarowany, skarżący wystąpił o przedłużenie okresu trwania koncesji; do wydobycia pozostało około 257.000 ton kruszywa.

Skarżący podtrzymał przedstawioną w odwołaniu argumentację, że przywrócenie mocy decyzji Burmistrza jest kluczowe z punktu widzenia gospodarki całego regionu. W przeciwnym razie eksploatacja kruszywa naturalnego może zostać zakończona, co pociągnie za sobą znaczne koszty dla wszystkich przedsiębiorców w K. K. i okolicach, którzy zaopatrywali są w wydobywane tam piasek i pospółkę. Ponadto prowadzona przez odwołujących działalność wiązała się z odprowadzaniem podatków i opłat, które po zakończeniu eksploatacji nie będą uiszczane. Podkreślił przy tym, że jak wynika z uzasadnienia uchwały z dnia [...] czerwca 2015 r. stanowisko to podziela także Sejmik Województwa [...] – P..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Na rozprawie dodatkowo skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 42 ust. 2 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego, wywodząc, że organ nie mógł stwierdzić nieważności decyzji, a jedynie mógł stwierdzić wydanie jej z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], wydana w trybie nadzwyczajnym tj. stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej.

Natomiast ostateczną decyzją administracyjną, która była przedmiotem badania w postępowaniu przed Kolegium, była decyzja Burmistrza K. K. z dnia [...] września 2013 r. ustalająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na kontynuacji eksploatacji złoża kruszywa naturalnego metodą odkrywkową "[...] [...] II" na działce nr [...] położonej w miejscowości P..

Z akt sprawy toczącej się przed Burmistrzem wynika, że skarżący w momencie ubiegania się o wydanie decyzji środowiskowej eksploatował złoże kruszywa naturalnego "[...] [...] II" na podstawie wydanej przez Wojewodę [...] – P. koncesji nr [...] na wydobywanie kopaliny metodą odkrywkową. Koncesja została udzielona na czas określony 15 lat tj. do [...] lipca 2014 r.

Należy podkreślić, że ww. decyzją z dnia [...] września 2013 r. Burmistrz nie rozstrzygał żadnych kwestii związanych z samym udzieleniem koncesji na wydobywanie kopaliny w oparciu o przepisy ustawy z dnia [...] czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze. Zadaniem Burmistrza nie było decydowanie o udzieleniu koncesji na wydobywanie kopaliny lub o zmianie warunków udzielania takiej koncesji (w zakresie okresu jej obowiązywania). Zadaniem Burmistrza było rozstrzygnięcie o możliwości określenia środowiskowych uwarunkowań dla wskazanego we wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r. przedsięwzięcia.

Najdalej idącym twierdzeniem zawartym w skardze jest stwierdzenie, że planowana zmiana koncesji dotyczyła wyłącznie wydłużenia jej trwania i zdaniem skarżącego nawet nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W tym względzie należy po pierwsze zauważyć, że wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie zawierał informacji czy inwestor przewiduje "kontynuację" eksploatacji złoża kruszywa naturalnego poprzez uzyskanie nowej koncesji, czy też poprzez zmianę już posiadanej koncesji w części określającej okres, na jaki została wydana. Po drugie - w istocie to rozróżnienie nie ma znaczenia dla sprawy. Słusznie bowiem argumentuje Kolegium w zaskarżonej decyzji, że zgodnie z 72 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko istnieje ustawowy obowiązek wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż. Jednocześnie zgodnie z treści art. 72 ust. 2 ww. ustawy obowiązek taki istnieje co do zasady także w przypadku planowanego uzyskania zmiany koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż. Przepis ten stwierdzając w części wstępnej, że "wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w przypadku:" ściśle określa te przypadki polegające m.in. na określonych zmianach decyzji lub koncesji o których mowa w art. 72 ust. 1; a więc a contrario – jeżeli nie zachodzi któryś z przypadków określonych w art. 72 ust. 2 - istnieje obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wśród tych wyjątków nie ma przypadku zmiany koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż w zakresie zmiany okresu, na jaki koncesja została wydana.

Należy też zauważyć, że uznanie zasadności zarzutu skarżącego, iż w przedmiotowym przypadku nie było wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pociągałby za sobą stwierdzenie, że nie było podstawy prawnej do wydania takiej decyzji. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej jest natomiast, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji (w tym wypadku decyzji Burmistrza o środowiskowych uwarunkowaniach) – o czym przecież orzeczono w zaskarżonej decyzji Kolegium.

Nie jest także zasadny zarzut skarżącego odnośnie naruszenia art. 34 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego. Przepis ten stanowi, że "do zmiany koncesji stosuje się odpowiednio przepisy o jej udzieleniu. Współdziałanie z organami określonymi ustawą dotyczy wówczas tylko tych spraw, które są przedmiotem zamierzonej zmiany, w szczególności w zakresie zgodności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości określonym w sposób przewidziany w art. 7." Przepis ten reguluje zatem postępowanie w ramach toczącego się postępowania dotyczącego zmiany koncesji, przed organem właściwym do rozstrzygnięcia o takiej zmianie. Jak wyżej wskazano – postępowanie toczące się przed Burmistrzem K. K. nie było tego rodzaju postępowaniem, zatem ww. art. 34 ust. 1 nie mógł być stosowany w tym postępowaniu, a w konsekwencji nie mógł być przedmiotem rozważań Kolegium w zaskarżonej decyzji.

Także odnośnie zarzutu naruszenia art. 42 ust. 2 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego należy zauważyć, że jego odziaływanie jest ograniczone. Zgodnie ze wskazanym przepisem "W sprawach uregulowanych niniejszym działem:

1. rozpoczęcie działalności objętej koncesją uważa się za zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych;
2. uchylenie (zmiana) koncesji w wyniku wznowienia postępowania nie może nastąpić z upływem roku od dnia rozpoczęcia określonej nią działalności."

Przepis ten wskazuje, że stosuje się go wyłącznie "w sprawach uregulowanych niniejszym działem". Przepis art. 42 ust. 2 pkt 1 jest częścią działu III "Koncesje" Prawa geologicznego i górniczego. Konieczność uwzględnienia, stosownie do art. 156 § 2 k.p.a., że wskutek rozpoczęcia działalności objętej koncesją zaistniały nieodwracalne skutki prawne zachodziłaby w przypadku ewentualnego orzekania o stwierdzeniu nieważności koncesji, której wydawanie reguluje dział III Prawa geologicznego i górniczego. Ponownie należy zatem wskazać, że w zaskarżona decyzją Kolegium nie orzekło w przedmiocie nieważności koncesji na wydobywanie kopalin, ale w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji polegającej na wydobywaniu kopalin tj. decyzji która poprzedza ewentualne wydanie koncesji na wydobywanie kopalin.

Niezasadnie skarżący podnoszą jako zarzut okoliczności związane z ewentualnym skutkami społeczno – gospodarczymi utraty możliwości eksploatacji złoża kruszywa. Nie można wskazać przepisu prawa, który nakazywałby uwzględnianie takich okoliczności – zarówno w postępowaniu zwykłym toczącym się przed Burmistrzem (czego miałoby nie dostrzec Kolegium wydając zaskarżoną decyzję), jak też w postępowaniu toczącym się przed Kolegium w trybie nadzwyczajnym.

Nie będąc związany podniesionymi w skardze zarzutami, działając z urzędu, Sąd nie dostrzegł, aby zaskarżona decyzja naruszyła przepisy prawa.

Zgodne z prawem jest stanowisko Kolegium, że w momencie wydania decyzji Burmistrza K. K. z dnia [...] września 2013 r. obowiązywał wyrażony w sposób jasny i klarowany w § 5 pkt 4 rozporządzenia Wojewody [...] – P. nr [...] zakaz pozyskiwania na terenie [...] Parku Krajobrazowego skał do celów gospodarczych. W konsekwencji istnienia tego zakazu nie było możliwe wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji skał – złoża kruszywa naturalnego. Nota bene – na to uwarunkowanie prawne wyraźnie zwracał uwagę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. w swoim postanowieniu z dnia [...] maja 2013 r. odmawiającym wydania opinii, wydanym na potrzeby postępowania toczącego się przed Burmistrzem K. K.. Zasadnie zatem Kolegium orzekło, że decyzja Burmistrza została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, Sąd na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd oddalił skargę.