Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy we Włocławku zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy załącznik do Uchwały Nr XLIV/86/2014 Rady Miasta Włocławek z dnia 8 września 2014r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego Przeciwdziałaniu Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego z 2014 roku, poz. 2529, zarzucając mu rażące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie § 3 ust. 5 załącznika do uchwały, poprzez nałożenie na członków zespołu interdyscyplinarnego prawnego i niczym nieograniczonego obowiązku uczestnictwa w jego pracach, co ponadto nastąpiło z naruszeniem art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 5 załącznika do uchwały
Jak wskazał skarżący, w § 3 ust. 5 załącznika do uchwały określono, że "uczestnictwo w posiedzeniach Zespołu Interdyscyplinarnego jest obowiązkowe". Organ przekroczył w ten sposób zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 9a ust. 15, stanowiącego podstawę podjęcia skarżonej uchwały, co stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP. Nałożenie na członka zespołu, w istocie bezwzględnego, obowiązku uczestniczenia w pracach zespołu, nie mieści się bowiem w granicach upoważnienia organu do określenia "warunków funkcjonowania zespołu", które odnoszą się do kwestii organizacyjnych. Prokurator podniósł, że wykreowanie takiego obowiązku w akcie prawa miejscowego, będącego źródłem prawa powszechnie obowiązującego narusza dodatkowo art. 2 Konstytucji RP (odnosząc się do zasady demokratycznego państwa), gdyż nakłada na adresatów wyżej wymienionej normy obowiązki, które mogą być w pewnych okolicznościach niemożliwe do zrealizowania.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Włocławek wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. W ocenie organu w sprawie niniejszej zastosowanie winien mieć art. 58 § 1 pkt. 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ w odpowiedzi na skargę jako organ wskazana została Rada Miasta Włocławek.
Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, że zakwestionowany przez skarżącego zapis miał na celu uwypuklenie art. 9a ust. 13 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, wskazujący że "członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych".
Jednocześnie organ potwierdził, że przywołany zapis narusza art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym zaskarżona uchwała Rady Miasta Włocławek po przeprowadzeniu wszelkich niezbędnych prac zostanie zmieniona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało uwzględnić.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, o czym stanowi art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej powoływanej jako "p.p.s.a.").
Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej powoływanej jako "u.s.g."), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu Sąd odrzuca skargę jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie.
Zdolność sądową organy administracji publicznej posiadają ex lege na podstawie art. 25 § 1 p.p.s.a. Definicja organu administracji publicznej, o którym mowa w tym przepisie ujęta została w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., zgodnie z treścią którego ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Zdolność procesową natomiast (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art 32 p.p.ss.a.) w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej (vide uchwała NSA z dnia 13.11.2012 r. o sygn. akt I OPS 3/12).
Podkreślenia wymaga jednak, że w postępowaniu, w którym przedmiotem jest uchwała rady gminy, stroną postępowania jest rada gminy (rada miasta), a wójt (burmistrz, prezydent miasta), organ ten reprezentuje. W związku z powyższym nie ma podstaw do odrzucenia skargi z powodu wskazania niewłaściwego organu, zwłaszcza, że w odpowiedzi na skargę prawidłowo wskazana jest Rada Miasta Włocławek, która podsiada zdolność sądową w niniejszym postepowaniu a nie Przewodniczący Rady Miasta Włocławek.
W związku z powyższym skargę należało rozpoznać merytorycznie.
Przedmiotem skargi jest uchwała Nr XLIV/86/2014 Rady Miasta Włocławek z dnia 8 września 2014r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego Przeciwdziałaniu Przemocy w Rodzinie w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Podstawę prawną do wydania przedmiotowej uchwały stanowi art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005r. Nr 180, poz. 1493). Przepis ten dodany do ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie z dniem 1 sierpnia 2010r na mocy zapisu art. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 10 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010r., Nr 125, poz. 842).
Uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, bezsprzecznie są aktami prawa miejscowego, co nie jest w niniejszym postępowaniu kwestionowane przez żadną ze stron.
Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Zgodnie z tą zasadą, każda norma kompetencyjna musi być realizowana w sposób nienaruszający przepisów ustawy, na podstawie której została wydana. Zakres upoważnienia organu wyznaczony jest treścią normy ustawowej, a przekroczenie kompetencji stanowi co do zasady istotne naruszenia prawa. Normy kompetencyjne interpretowane muszą być w sposób ścisły, niedopuszczalne jest natomiast dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych.
W sprawie niniejszej, zgodzić należy się ze skarżącym, że poza upoważnienie ustawowe wykracza regulacja zawarta w § 3 ust. 5 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym zapisem: "Uczestnictwo w posiedzeniach Zespołu Interdyscyplinarnego jego obowiązkowe".
Wskazać należy, że realizując upoważnienie ustawowe zawarte w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, rada miasta nie była uprawniona do zawarcia w uchwale regulacji, zgodnie z którą obecność członków zespołu na posiedzeniu jest obowiązkowa. Pojęcie warunków funkcjonowania zespołu nie obejmuje bowiem obowiązków jego członków. Nadmienić należy także, że powyższy przepis uchwały jest wadliwy także i dlatego, że nie przewiduje wyjątków ani zwolnień od obowiązku, którego spełnienie może być niemożliwe z powodów obiektywnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2019r. sygn. akt III SA/Kr 675/19).
W związku ze wskazanym naruszeniem należało stwierdzić nieważność w § 3 ust. 5 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, jako istotnie naruszającego prawo.
Sąd orzekł o powyższym na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.