Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta B., na podstawie art. 114 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa prawo o ruchu drogowym), orzekł o skierowaniu skarżącej K. G. na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii: B prawa jazdy. Podstawą wydania decyzji stanowił wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji (KWP) z dnia [...] o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami z powodu przekroczenia dopuszczalnej liczby 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Domagając się uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji, zarzuciła organowi I instancji:
- 1. nie przeprowadzenie postępowania administracyjnego polegającego na dokonaniu stosownej i dostatecznej weryfikacji wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji o sprawdzenie kwalifikacji strony do kierowania pojazdami stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji, co w rezultacie doprowadziło do tego, że organ w ogóle nie poczynił ustaleń, czy rzeczywiście doszło do przekroczenia przez osobę posiadającą uprawnienie do kierowania pojazdem;
- 2. naruszenie norm postępowania administracyjnego, a konkretnie art. 7 i 10 § 1 K.p.a., przez to, że organ nie podjął, zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony, wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a tym samym załatwienia sprawy oraz poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji;
- 3. naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. w ten sposób, że organ nie dopełnił obowiązku w postaci zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, tym samym nie rozpatrzył prawidłowo wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. o sprawdzenie kwalifikacji strony i oparł się wyłącznie na nim oraz na piśmie Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego KWP w B. traktując je jako jedyne dowody w sprawie, przyjmując je za podstawę rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że organ nie dokonał koniecznych ustaleń, czy w sprawie rzeczywiści doszło do przekroczenia limitu 24 punktów karnych za wykroczenia drogowe. Podniosła, że organ w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy nie jest związany wnioskiem KWP w sposób bezwzględny, co oznacza, że winien on w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego poczynić ustalenia, czy rzeczywiście zostały popełnione przez daną osobę wykroczenia i czy doszło do przekroczenia 24 punktów. Stwierdziła zatem, że podstawą wydania przedmiotowej decyzji winien być nie sam wniosek KWP, ale przekroczenie przez osobę uprawnioną do kierowania pojazdami liczby 24 punktów karnych i taka sytuacja uprawnia KWP do złożenia, na podstawie § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie wszystkich posiadanych kategorii praw jazdy.
Rozporządzenie stanowi jednak, że wniosek taki sporządza się wyłącznie na podstawie wpisów ostatecznych, na formularzu, którego wzór stanowi załącznik nr 6 do rozporządzenia. Wpisu ostatecznego w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego dokonuje się, jeżeli naruszenie zostało stwierdzone prawomocnym: wyrokiem sądu, postanowieniem sądu o warunkowym umorzeniu postępowania, mandatem karnym albo orzeczeniem organu orzekającego w sprawie o naruszenie w postępowaniu dyscyplinarnym. Przed wydaniem ww. rozstrzygnięcia do ewidencji wprowadza się, niezwłocznie po ujawnieniu naruszenia, wpis tymczasowy. Wpis tymczasowy zawiera informację o liczbie punktów, które zostaną ostatecznie przypisane w przypadku potwierdzenia naruszenia tym rozstrzygnięciem. W niniejszej sprawie dwa mandaty za wskazane we wniosku wykroczenia, tj. mandat z dnia [...] (punkt 4 wniosku) oraz mandat z dnia [...] (punkt 6 wniosku), nie są jednak prawomocne, bowiem nie zostały one skarżącej prawidłowo doręczone, przez co strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, a nadto zgromadzone dokumenty nie pozwalają na ustalenie, kto kierował samochodem. Skarżąca powołała się także na negatywne konsekwencje związane z pozbawieniem jej prawa jazdy.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. decyzją z dnia [...] nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżoną decyzji organu I instancji.
Przytaczając przepisy art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 155, dalej powoływanej jako ustawa o kierujących pojazdami) oraz art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 130 ust. 1 prawa o ruchu drogowym SKO stwierdziło, że w ich świetle w sprawie zaistniały podstawy do skierowania skarżącej na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie prawa jazdy kategorii B. Podkreśliło, że przypisywanie punktów za konkretne naruszenia, dokonywanie wpisów do ewidencji i ich usuwanie należy do wyłącznej kompetencji Policji. Czynności te nie mogły być dokonane ani przez starostę jako organ administracji publicznej, ani też przez samorządowe kolegium odwoławcze. W razie przekroczenia 24 punktów karnych za przekroczenie przepisów ruchu drogowego Starosta, wydając na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie ma uprawnienia do badania prawidłowości postępowania, w związku z którym naliczone zostały określonemu kierowcy punkty karne.
W sprawie zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana na skutek wniosku KWP z dnia [...] o sprawdzenie kwalifikacji w związku z przekroczeniem dopuszczalnej liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Akta sprawy potwierdzały, że odwołująca się przekroczyła 24 punkty, otrzymując łącznie 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zarówno Starosta B. jak i SKO, w świetle treści ww. przepisów nie miały kompetencji by kwestionować prawidłowość informacji zawartych w rejestrach prowadzonych przez Policję. Właściwy organ, do którego wpływa wniosek KWP o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, jak zaznaczyło SKO, jest tym wnioskiem związany w takim sensie, że nie może on prowadzić samodzielnych ustaleń w zakresie objętym ewidencją. Skoro bowiem ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi KWP i organ ten dokonuje wpisów do ewidencji, stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, na podstawie prawomocnych wyroków, mandatów i orzeczeń, które mogą zostać uchylone tylko w odrębnym postępowaniu, to organ właściwy w przedmiocie postępowania w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji był związany wnioskiem w tym sensie, że nie miał uprawnień do badania prawidłowości postępowania, w związku z którym naliczone zostały określonemu kierowcy punkty.
SKO podkreśliło ponadto, że kwestia prawidłowości naliczenia skarżącej punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego była szczegółowo badana przez uprawnione do tego organy Policji przed wydaniem zaskarżonej decyzji przez organ I instancji. Postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o skierowaniu skarżącej na egzamin kontrolny było też zawieszone do czasu zajęcia stanowiska przez właściwe organy Policji. SKO wskazało również, że w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji skarżąca nie kwestionowała faktu popełnienia wykroczenia w dnia [...], natomiast kwestionowała ustalenia Policji w zakresie dwóch wykroczeń z dnia [...].
Powyższą decyzję SKO skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Powtarzając w skardze w całości zrzuty zawarte w odwołaniu wraz z ich argumentacją, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako ppsa), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialno-prawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt b wskazanej ustawy kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osobę posiadającą uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Przepis art. 130 ust. 1 stanowi zaś, że Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego oraz, że określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się ją do tej ewidencji. Punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 - 20 punktów (art. 130 ust. 2 ww. ustawy).
Zmniejszenie liczby punktów, a więc ich usunięcie z ewidencji, powoduje również odbycie przez kierowcę na własny koszt szkolenia (art. 130 ust. 3 ww. ustawy). Szczegółowe regulacje dotyczące m.in. sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, czy też trybu występowania z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, zawarte zostały w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2012 r., poz. 488, dalej powoływanego jako rozporządzenie MSWiA z dnia 25 kwietnia 2012 r.). W akcie tym określa się w szczególności, że ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych (§ 3 ust. 1), że wpisu do ewidencji dokonuje policjant lub pracownik jednostki Policji (§ 4 pkt 8 i 9) z tym, że wpisu ostatecznego dokonuje się, jeżeli naruszenie zostało stwierdzone prawomocnym: wyrokiem sądu, postanowieniem sądu o warunkowym umorzeniu postępowania, mandatem karnym albo orzeczeniem dyscyplinarnym, a wpisu tymczasowego niezwłocznie po ujawnieniu naruszenia, jednakowoż po stwierdzeniu naruszenia jednym ze ww. rozstrzygnięć wpis ten staje się wpisem ostatecznym (§ 4 ust. 1, 2 i 4), a ponadto, że organ prowadzący ewidencję usuwa z niej punkty przyznane na podstawie wpisu ostatecznego w sytuacjach określonych w § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, m.in. w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 prawa o ruchu drogowym czy otrzymania informacji o pozytywnym wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b (§ 6 ust. 1 pkt 2 lut. b) oraz, że KWP występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruch drogowego. Wniosek taki sporządza się wyłącznie na podstawie wpisów ostatecznych, na formularzu, którego wzór jest określony w załączniku nr 7 do rozporządzenia (§ 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2).
Z przytoczonych przepisów wynika, że w przypadku przekroczenia przez kierowcę w ciągu roku od pierwszego naruszenia przepisów ruchu drogowego limitu 24 punktów i nie odbycia przez kierowcę szkolenia powodującego zmniejszenia liczby tych punktów, KWP jako organ prowadzący ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego zobligowany jest wystąpić do starosty z wnioskiem o skierowanie kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami silnikowymi – z tym, że w momencie sporządzania wniosku punkty składające się na liczbę przekraczającą 24 muszą być punktami przyznanymi na podstawie wpisów ostatecznych; a starosta zaś w konsekwencji takiego wniosku ma obowiązek wydać decyzję o skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy prawo o ruchu drogowym w zw. z 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 25 kwietnia 2012 r.).
Wskazać należy, że skoro w art. 130 ust. 1 ustawy prawa o ruchu drogowym i w § 3 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 25 kwietnia 2012 r. wyraźnie stanowi się, że ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi odpowiednio Policja, KWP, to tym samym to do wyłącznej kompetencji Policji należy przypisywanie punktów za konkretne naruszenia, dokonywanie wpisów do ewidencji i ich usuwanie. Czynności te nie mogą być zatem w żaden sposób dokonane przez starostę, nie jest on także uprawniony do kwestionowania prawidłowości wynikających z ewidencji wpisów. Jeżeli więc wniosek właściwego KWP o skierowanie kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami silnikowymi został sporządzony na podstawie wpisów ostatecznych, stwierdzających przekroczenia limitu 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, starosta stosuje dyspozycję art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy prawo o ruchu drogowym, będąc związanym wskazaną przez Policję liczbą punktów i nie posiadając uprawnień do weryfikowania wpisów ujętych w ewidencji.
Kontrolne sprawdzenie kwalifikacji stanowi bowiem administracyjnoprawną konsekwencję przekroczenia określonej przez ustawodawcę liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie oznacza to oczywiście, że wpisywanie i usuwanie punków z ewidencji, stanowiące czynność materialno-techniczną, nie podlega kontroli, w tym sądowoadministracyjnej. Kierowca zainteresowania wykreśleniem punktów z ewidencji może bowiem zwrócić się do "organu prowadzącego ewidencję" o podjęcie określonego aktu lub czynności, a następnie, w zależności od tego, czy i jakie organ ten zajmie stanowisko, skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 lub 8 ppsa (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2006 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1087/05). Kwestia ta nie może natomiast być rozpatrywana ani w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów uwidocznionych w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest przesłanką rozstrzygnięcia (np. w toczących się przed starostą sprawach w przedmiocie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy prawo o ruchu drogowym), ani też w postępowaniu sądowym prowadzonym ze skargi na decyzje wydane w takich sprawach (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 czerwca 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 278/11).
Ze znajdującego się w aktach materiału dowodowego sprawy, a w szczególności z wniosku KWP w B. z dnia [...] o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień oraz pisma wyjaśniającego KWP z dnia [...], jednoznacznie wynika, że skarżąca w okresie od [...] do [....] (tj. w okresie krótszym niż 1 rok) uzyskała 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. We wniosku tym, opartym na danych zawartych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, KWP w B. dokładnie wskazał wszystkie naruszenia, których dopuściła się skarżąca, określił daty tych naruszeń oraz podał liczbę punktów otrzymanych za każde naruszenie. Z wniosku tego więc wynika, że skarżąca w okresie od [....] do [...] siedmiokrotnie naruszyła poszczególne przepisy ruchu drogowego (w dniach [...] i dwukrotnie w dniu [...]) otrzymując za nie odpowiednio 2, 4, 1, 6, 5, 6 i 2 punktów - łącznie 26 punktów. Z akt sprawy nie wynika, żeby skarżący odbyła szkolenie powodujące zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
Biorąc więc pod uwagę powyższe okoliczności faktyczne jednoznacznie wskazujące na przekroczenie przez skarżącą w ww. okresie limitu 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, a także uwzględniając przytoczone powyżej przez Sąd przepisy prawne i poczynione do nich uwagi należy stwierdzić, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki objęte hipotezą art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy prawo o ruchu drogowym obligujące Starostę B. do skierowania strony na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień. Zasadnie więc organy obu instancji uznały, w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy i obowiązujące przepisy prawa, że skarżącą należy w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy prawo o ruchu drogowym skierować decyzją administracyjną na egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy do kierowania pojazdami. Ani Starosta B., ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., ani też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, nie miały i nie mają podstaw prawnych do weryfikacji danych wynikających z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego.
Skoro więc z danych tych wynika przekroczenie przez skarżącą w okresie od [...] do [...] (tj. w okresie krótszym niż 1 rok) limitu 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, a KWP w B. w oparciu o te dane wynikające z ostatecznych wpisów w ewidencji wystąpił do Starosty B. ze stosownym wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji strony do kierowania pojazdami, a więc w sprawie zaistniały wszystkie niezbędne przesłanki z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy prawo o ruchu drogowym, to tym samym należało w świetle wskazanego przepisu skierować skarżącą na egzamin sprawdzającego jej kwalifikacje do kierowania pojazdami, co też orzekające w sprawie organy prawidłowo uczyniły.
W tym stanie rzeczy, stwierdzając zasadność podjecie w spawie decyzji z art. 114 § 1 pkt 1 lit b ustawy prawo o ruchu drogowym oraz uznając wszystkie zarzuty skargi za bezzasadne i niezasługujące na uwzględnienie, Sąd na postawie art. 151 ppsa orzekł o jej oddaleniu.