Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. Burmistrz P. odmówił przyznania E. B. (zwanej dalej skarżącą) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką - S. M..
W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Rozpoznawszy skargę od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt. II SA/Bd 1307/21, uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z [...] lipca 2021 r.
W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd wskazał między innymi, że organ odwoławczy nie dokonał wystarczającej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez doprecyzowanie częstotliwości większości wskazanych przez skarżącą czynności wykonywanych w ramach opieki. Pomimo tego braku w materiale dowodowym organ doszedł do wniosku, że zakres sprawowanej opieki nie wskazuje, że matka skarżącej wymaga stałej opieki i nie uzasadnia konieczności rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia. Takie rozstrzygnięcie, na tym etapie Sąd uznał za nieuzasadnione, a wobec braku poprzedzenia go odpowiednią analizą okoliczności sprawy jako przedwczesne.
Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Burmistrz P. decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. znak: [...], odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką - S. M..
Organ I instancji swoją decyzję uzasadnił treścią art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615), dalej "u.ś.r." wskazując, że nie można ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność podopiecznej. Ponadto Burmistrz wskazał, że wnioskodawczyni z dniem [...] sierpnia 2021 r., nabyła prawo do renty rodzinnej.
Od tej decyzji odwołanie złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. bowiem organ I instancji nie uwzględnił treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, zgodnie z którym art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez jego zastosowanie, mimo, że nie zostało w trakcie postępowania wykazane czy skarżąca pobiera rentę rodzinną z tytułu śmierci małżonka przyznaną w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym, czy też, że przyznana ona została bez takiego zbiegu.
SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
SKO podało, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym, argument organu I instancji pomijający opisaną wyżej utratę konstytucyjności przepisu, jest wadliwy i nie może uzasadniać odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zdaniem SKO w niniejszej sprawie konieczne było rozstrzygnięcie, czy okoliczność, że skarżąca z dniem [...] sierpnia 2021 r., nabyła prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka, wpływa na jej prawo do wnioskowanego świadczenia.
SKO przytoczywszy treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dostrzegło potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, odstąpiono od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu rozumienia przepisu, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Podkreślono, że potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie.
Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł zaś w 2022 r. wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wyniosła 2.119 zł miesięcznie. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.
W ocenie SKO osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę rodzinną, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty rodzinnej na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS. Należy podkreślić, że ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury (renty rodzinnej) zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury (renty rodzinnej) poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS).
W związku z powyższym, w toku postępowania odwoławczego, SKO zwróciło się do pełnomocnika strony o złożenie oświadczenia o rezygnacji z pobieranej renty rodzinnej, co jednocześnie umożliwiłoby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego objętego wnioskiem. W odpowiedzi, pełnomocnik strony poinformował, że jego zdaniem nie ma potrzeby dokonywania wyboru świadczenia, bowiem renta rodzinna, która nie została przyznana w zbiegu renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, nie stanowi negatywnej przesłanki przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
SKO podało również, że pełnomocnik przedłożył pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w B., Inspektorat w I., z dnia [...] sierpnia 2022 r., z którego wynika, że poza rentą rodzinną przyznaną w dniu [...] września 2021 r., skarżąca nie ma przyznanych uprawnień do innego świadczenia z ZUS.
Według SKO, w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy, bowiem na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których z woli ustawodawcy ciąży obowiązek alimentacyjny jeżeli nie podejmują lub,,rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności. SKO zauważyło, że tak jak nie można równocześnie pobierać wynagrodzenia za pracę i świadczenia pielęgnacyjnego, tak również nie można pobierać jednocześnie renty rodzinnej oraz świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem renta rodzinna jest świadczeniem zapewniającym środki utrzymania. Z zatrudnienia zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo dla których praca jest głównym źródłem utrzymania.
Skarżąca złożyła na ww. decyzję skargę, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż uprawnienie skarżącej do renty rodzinnej uniemożliwia przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nawet jeśli renta ta nie została przyznana w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej:,,p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Sąd w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzje organów obu instancji naruszają przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię.
Zasadniczą przyczyną odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nad matką był fakt, że skarżąca pobiera rentę rodzinną po zmarłym mężu i - pomimo pouczenia - nie podjęła decyzji o rezygnacji z tego świadczenia. Organ tym samym wyszedł z założenia, że wobec skarżącej zachodzą przeszkody w przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o jakich mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Stosownie do treści powołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Jak wynika z treści powołanego przepisu, przeszkodą do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka, ale wyłącznie wtedy, gdy została ona przyznana w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym.
Wskazać w tym miejscu należy, że wcześniej art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. stanowił, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Brzmienie tego przepisu zostało zmienione z dniem 14 października 2011 r. przepisami ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1212) - na brzmienie obecnie obowiązujące.
Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Druk Sejmowy VI kadencji Nr 3897) wynika, iż celem ustawodawcy było pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego osób mających ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego (emerytury albo renty). W uzasadnieniu tym stwierdzono:,,Obecnie osoby pobierające rentę rodziną, przyznawaną w myśl art. 95 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w przypadku zbiegu prawa do świadczeń emerytalno-rentowych mają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
W myśl powyższego przepisu osoba uprawniona do kilku świadczeń emerytalno-rentowych może wybrać świadczenie, które chce pobierać, z reguły jest to świadczenie wyższe. Zdarza się więc, że osoba mająca prawo do emerytury lub renty pobiera wyższą rentę rodzinną po zmarłym małżonku. To stwarza sytuację, zgodnie z obecnym brzmieniem przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, że osoba pobierająca rentę lub emeryturę nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a osoba mająca prawo do emerytury lub renty wybierająca po zmarłym małżonku wyższą rentę rodzinną ze świadczenia pielęgnacyjnego może korzystać. Wprowadzenie powyższej zmiany ujednolici sytuację prawną tych osób".
W takim skonfigurowaniu kluczowe było ustalenie, czy skarżąca ma prawo do renty, czy do renty rodzinnej, a w tym ostatnim przypadku - czy prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka zostało przyznane skarżącej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Sytuacja zbiegu renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka z innym świadczeniem emerytalno-rentowym miałaby miejsce wówczas, gdyby skarżąca, oprócz prawa do renty rodzinnej po zmarłym mężu, miała prawo do jeszcze innych świadczeń emerytalno-rentowych. Ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji ZUS z dnia [...] września 2021 r. (k. 39 akt. I instancji) oraz z pisma ZUS z dnia [...] sierpnia 2022 r. (k. 17 akt. II instancji) wynika, że skarżąca jest uprawniona do renty rodzinnej od [...] września 2021 r. i że poza tą rentą nie ma przyznanych uprawnień do innego świadczenia ZUS.
Podać zatem trzeba, że sama okoliczność przysługiwania skarżącej, ubiegającej się oświadczenie pielęgnacyjne, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli spełnione są pozostałe ustawowe warunki do przyznania tego świadczenia. Renta rodzinna nie została bowiem ujęta w katalogu rent wymienionych w art. 3 pkt 5 u.ś.r., a zatem brak jest podstaw do uznania, że można ją przypisać do zbioru objętego samym pojęciem,,renty", które to pojęcie ustawodawca wymienił także w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w ramach wyszczególnienia okoliczności, których ustalenie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Ponieważ skarżącej przysługuje uprawnienie do renty rodzinnej, nabyte bez zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym, to nie ma przeszkód do wydania decyzji przyznającej jej świadczenie pielęgnacyjne, chyba że w toku ponownie prowadzonego postępowania ustalone zostaną inne okoliczności, stanowiące w myśl przepisów ustawy przesłankę negatywną do przyznania wnioskowanego świadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 200/21, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 15/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 59/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1968/20).
Zauważyć również można, że w innej sytuacji prawnej są osoby, którym przysługuje wyłącznie prawo do renty rodzinnej, w innej osoby, którym przysługuje prawo do renty rodzinnej przyznanej w zbiegu z innym świadczeniem przewidzianym w ustawie. Rzeczywiście, może okazać się, że w pewnych przypadkach, ekonomicznie w korzystniejszej sytuacji będą osoby pobierające wyłącznie rentę rodzinną i świadczenie pielęgnacyjne niż osoby, które pobierają rentę rodzinną w zbiegu z innym świadczeniem przewidzianym w ustawie i muszą dokonać wyboru, czy pobierać będą świadczenie przewidziane w ustawie czy też świadczenie pielęgnacyjne. Nie uzasadnia to jednak odstąpienia od literalnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy i wprowadzenia zasady, zgodnie z którą również w przypadku pobierania renty rodzinnej bez zbiegu do innego świadczenia konieczne jest dokonanie wyboru świadczenia (zob. wyrok NSA, z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 207/22).
W tej sytuacji organy obu instancji naruszyły prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., co pociąga za sobą konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).