Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] grudnia 2022r., nr [...], na podstawie art. 24 ust. 1 i ust. 25b ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967, dalej powoływana jako ustawa) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 200, dalej powoływana jako kpa), po rozpatrzeniu odwołania M. P. (dalej określany jako Skarżący) od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2022 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy przyznania dodatku dla gospodarstw domowych - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że 25 sierpnia 2022 r. Skarżący złożył wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła (dalej określany jako dodatek). Zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji odmówił przyznania ww. dodatku, uzasadniając to tym, że w oparciu o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające ustalono, iż deklarowane we wniosku o wypłatę dodatku główne źródło ciepła - kocioł na paliwo stałe zasilany drewnem kawałkowym - nie zostało zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków (CEEB). W aktach znajduje się deklaracja wypełniona 3 marca 2022 r. przez Skarżącego dla adresu wskazanego we wniosku o wypłatę dodatku, z której wynika, że jako źródło ogrzewania zgłoszono kominek na paliwo stałe oraz ogrzewanie elektryczne.
Rozpatrując odwołanie, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy, dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest:
kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia albo piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy, albo kocioł gazowy zasilany skroplonym gazem LPG, albo kocioł olejowy
- - zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576 i 1967), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania zgłoszonych lub wpisanych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Zaskarżona decyzja jest słuszna, zgodnie bowiem z ww. przepisem wnioskodawca powinien był zgłosić do CEEB kocioł na paliwo stałe jako główne źródło ogrzewania do 11 sierpnia 2022 r., czego jednak nie zrobił. Ze złożonej deklaracji wynika, że głównym źródłem ogrzewania jest ogrzewanie elektryczne oraz kominek, wnioskodawca domagał się natomiast przyznania dodatku węglowego z tytułu ogrzewania za pomocą kotła. Sytuacji nie zmienia fakt nowelizacji ww. ustawy, która weszła w życie 4 listopada 2022 r., na mocy której do art. 24 ustawy dodano ust. 25b, zgodnie z którym dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także w przypadku, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w ust.
1. Wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków dokonywany jest z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji. Zgodnie z przepisem art. 42 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań w sprawie wypłaty dodatku dla gospodarstw domowych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 36 stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Powyższa nowelizacja nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, albowiem wnioskodawca zgłosił przed dniem 11 sierpnia 2022 r. główne źródło ogrzewania, tyle że to nie to źródło, które wskazał we wniosku o przyznanie dodatku dla gospodarstw domowych. Przepis art. 24 ust. 25b ustawy ma natomiast zastosowanie, gdy w ogóle nie dokonano zgłoszenia tego źródła. W związku w powyższym orzeczono jak w sentencji.
Skargę na ww. decyzję złożył Skarżący. W jej uzasadnieniu wskazał, że błędne wpisanie do deklaracji źródła ciepła nastąpiło na skutek informacji udzielonych mu przez urzędnika, przy którym wypełniał deklarację. Tłumaczył, że ma piec centralnego ogrzewania w piwnicy, który jest opalany drewnem kawałkowym i urzędnik kazał mu zakreślić odpowiednią kratkę. Kiedy próbował ten błąd naprawić, w urzędzie nie udzielono mu żadnej pomocy. Ponadto Skarżący wskazał na swój wiek – ma 75 lat – oraz trudną sytuację majątkową.
Do skargi Skarżący dołączył m.in. wypełnioną przez siebie deklarację dotyczącą źródeł ciepła i źródeł spalania paliw z 7.11.2022 r., w której wskazano jako źródło ciepła kocioł na paliwo stałe (węgiel, drewno, pellet lub inny rodzaj biomasy) z ręcznym podawaniem paliwa / zasypowy, rodzaj paliwa – drewno kawałkowe oraz taką samą deklarację z 1.03.2022 r., w której jako źródło ciepła wskazano kominek / kozę / ogrzewacz powietrza na paliwo stałe (drewno, pellet lub inny rodzaj biomasy, węgiel), rodzaj paliwa – drewno kawałkowe.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Materialnoprawną podstawę orzekania przez organy w niniejszej sprawie stanowił art. 24 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest:
- 1) kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia albo piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy, albo
- 2) kocioł gazowy zasilany skroplonym gazem LPG, albo
- 3) kocioł olejowy
- - zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576 i 1967), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania zgłoszonych lub wpisanych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Organy, poprzestając na gramatycznej wykładni ww. przepisu oraz nie ustalając w prawidłowy sposób stanu faktycznego, stanęły na stanowisku, że skoro w swoim wniosku z 30.09.2022 r. o wypłatę dodatku Skarżący określił jako rodzaj wykorzystywanego źródła ciepła kocioł na paliwo stałe, a z deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw wynika, że jako źródło ciepła wskazał kominek / kozę / ogrzewacz powietrza na paliwo stałe, to z uwagi na powyższą rozbieżność nie jest możliwe przyznanie mu wnioskowanego dodatku. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić.
Dla oceny prawidłowości orzekania w analizowanej sprawie ma znaczenie ponadto treść art. 24 ust. 25a i ust. 25b ustawy, obowiązujących od 4.11.2022 r. Zgodnie z ust. 25a, w przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do dodatku dla gospodarstw domowych. W takim przypadku organ ten przyznaje dodatek w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji. Stosownie do ust. 25b, dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także w przypadku, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w ust.
1. Wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków dokonywany jest z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji. Natomiast w myśl art. 24 ust. 20 ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków. Jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych (art. 24 ust. 22 ustawy).
Przywołane wyżej przepisy prawa przedstawiają szczegółowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dodatku. Postępowanie to wszczynane jest co do zasady na wniosek strony, ale także w niektórych przypadkach może być wszczęte z urzędu (art. 24 ust. 25a). Jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, organ może przeprowadzić wywiad środowiskowy, by w toku takiego wywiadu ustalić, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego. Zatem informacje podane we wniosku o przyznanie dodatku muszą zostać zweryfikowane przez organ.
Wskazać trzeba, że, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, brak jest w aktach sprawy deklaracji złożonej i podpisanej przez Skarżącego dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw, w oparciu o którą orzekał organ pierwszej instancji. Akta zawierają jedynie deklarację w postaci elektronicznej wprowadzoną do centralnej ewidencji emisyjności budynków w imieniu Skarżącego, jako składającego, przez urzędnika. Nie ma zatem w aktach sprawy deklaracji osobiście podpisanej przez stronę.
Ponadto, przed datą wydania decyzji przez SKO ([...].12.2022 r.), Skarżący złożył nową deklarację dotyczącą źródeł ciepła i źródeł spalania paliw (deklaracja z 7.11.2022r.), z której wynika, że źródłem ciepła jest kocioł na paliwo stałe, czyli taki, którego dotyczył wniosek o wypłatę dodatku.
Nie wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji, aby organ ten dokonał weryfikacji wniosku o przyznanie dodatku węglowego w kontekście treści ww. deklaracji. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na informacji znajdującej się w centralnej ewidencji emisyjności budynków wprowadzonej do tej ewidencji, pomimo sprzecznych informacji w zakresie rodzaju źródła ciepła wynikających z obu ww. deklaracji złożonych przez Skarżącego. Organ w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie odniósł się do złożonej korekty deklaracji, która przecież wpłynęła przed wydaniem decyzji w sprawie.
Co więcej, pomimo powyższych sprzeczności organ nie zweryfikował wniosku o wypłatę dodatku bądź to w oparciu o inne informacje, o których mowa w art. 24 ust. 21 ustawy (którymi dysponuje z urzędu), bądź poprzez odebranie wyjaśnień od Skarżącego (art. 86 kpa), w każdym razie bez wątpienia organ winien odnieść się w uzasadnieniu decyzji do okoliczności złożenia przez Skarżącego deklaracji zmieniającej (korygującej). Nie można zgodzić się z organem, że ustawa nie przewiduje możliwości złożenia korekty, ponieważ z drugiej strony nie zakazuje ona takiej możliwości. To wskazuje, że w istocie organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej weryfikacji wniosku Skarżącego w zakresie głównego źródła ogrzewania zgłoszonego do centralnej ewidencji emisyjności budynków wpisanego lub zgłoszonego do tej ewidencji, do czego zobowiązywała go dyspozycja art. 24 ust. 21 ustawy.
Należy bowiem zauważyć, że przepisy art. 27g ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 438 ze zm.) przewidują możliwość złożenia nowej deklaracji, w tym deklaracji korygującej uprzednio podane informacje dotyczące uruchomienia źródła ciepła lub źródła spalania paliw. Przyjęcie za zasadne stanowiska organu prowadziłoby do wniosku, że złożenie deklaracji z błędnymi danymi nigdy nie mogłoby podlegać zmianie w celu dostosowania go do stanu zgodnego z rzeczywistością.
Ponadto nie można pominąć w sprawie wprowadzonych przez ustawodawcę z dniem 4.11.2022 r. zmian w ustawie mocą cyt. ustawy z dnia 27 października 2022 r. o środkach nadzwyczajnych mających na celu ograniczenie wysokości cen energii elektrycznej oraz wsparciu niektórych odbiorców w 2023 roku (Dz. U. poz. 2243 ze zm.), skoro, jak stanowi art. 42 ust. 1 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawie wypłaty dodatku dla gospodarstw domowych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 36 stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zmiany te zmierzają do objęcia pomocą finansową w postaci dodatku jak największej liczby gospodarstw domowych, uprawniając, a jednocześnie obligując organy gminy do wnikliwego, wszechstronnego zbadania sytuacji faktycznej w zakresie źródeł ciepła lub źródeł spalania paliw w gospodarstwach domowych i to nie tylko tych, co do których wpłynął wniosek o wypłatę dodatku, ale także w tych gospodarstwach domowych, co do których organ jest w posiadaniu informacji wskazujących na to, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy.
Zatem przepisy ustawy zobowiązują organ np. w drodze wywiadu środowiskowego do ustalenia rzeczywistego rodzaju źródła ciepła stosowanego w gospodarstwach domowych. Przepisy ustawy wyposażają właściwe organy gminy w bardzo szeroki wachlarz uprawnień procesowych po to, by umożliwić udzielenie pomocy w postaci dodatku jak największej liczbie gospodarstw domowych, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Jak wskazuje się w uzasadnieniu projektu ustawy (druk nr 2543) cyt.: "Projektowana regulacja ma także na celu wsparcie gospodarstw domowych, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału, oleju opałowego oraz gazu skroplonego LPG. Proponowana pomoc finansowa w postaci dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, zwanego dalej "dodatkiem dla gospodarstw domowych", o którym mowa w rozdziale 3 ustawy, wspomoże budżety domowe oraz zwiększy poczucie bezpieczeństwa energetycznego i socjalnego.
Tym samym rozwiązanie to przyczyni się do ograniczenia negatywnych skutków sytuacji międzynarodowej dla tych z gospodarstw domowych, dla których główne źródło ciepła zasilane jest peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy albo skroplonym gazem LPG albo olejem opałowym."
Z powyższych powodów zignorowanie przez organy administracji orzekające w tej sprawie regulacji ustawy w celu ustalenia rzeczywistego źródła ciepła używanego przez Skarżącego do ogrzewania budynku powoduje, że zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji nie mogły pozostać w obrocie prawnym i winny zostać z niego wyeliminowane. Nie sposób bowiem w okolicznościach faktycznych tej sprawy, w kontekście obowiązujących przepisów prawa, w szczególności ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw, uznać, aby organy podjęły wszelką możliwą inicjatywę procesową w celu ustalenia istotnej dla wyniku sprawy okoliczności, jakiego źródła ciepła faktycznie używa Skarżący.
Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że dodatek może zostać przyznany nie tylko osobie, która złożyła wniosek o wypłatę dodatku, ale również osobie, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku, a spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, jak i osobie w gospodarstwie domowym, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy (zob. art. 24 ust. 25a i 25b ustawy).
W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organ II instancji nie miało rozstrzygającego znaczenia to, czy Skarżący złożył korektę deklaracji po 11 sierpnia 2022 r., ale to, czy faktycznie źródłem ciepła w jego gospodarstwie domowym było źródło, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy.
Nie bez znaczenia dla sprawy pozostają również twierdzenia Skarżącego dotyczące wprowadzenia go w błąd przez urzędnika podczas składania deklaracji. Organ zupełnie pominął tę okoliczność, nie starając się jej wyjaśnić. Nie można bowiem wykluczyć, że w związku z wiekiem Skarżącego w sposób nie dość jasny określał on, jakie źródło ciepła posiada, tudzież z innych powodów został on źle zrozumiany przez pracownika przyjmującego wniosek, co doprowadziło w efekcie do błędnego określenia w treści wniosku źródła ciepła.
Organy w kontrolowanym postępowaniu nie dokonały zatem kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych, czym naruszyły przepisy prawa procesowego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej powoływana jako "ppsa"), orzeczono jak w sentencji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 ppsa.
Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych.
W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 28.03.2023 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.