Uzasadnienie
Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w W. w dniu [...] na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej powoływanej jako "kpa" oraz art. 8 ust. 1, art. 104 ust. 1, art. 103, art. 94 ust. 1 i 2, art. 95 pkt 3 i 3 w zw. z art. 83 ust. 2 i 5, a także art. 97 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 141, poz. 892 ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa o służbie wojskowej", wydał decyzję przyznającą skarżącemu – J. L. różne należności finansowe:
- 1) odprawę w wysokości 460% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby- w kwocie 12.684,64 zł,
- 2) ekwiwalent pieniężny za 128 dni urlopu wypoczynkowego w kwocie 16.043,52 zł,
- 3) dodatkowe uposażenie roczne w wysokości proporcjonalnej do liczby pełnych miesięcy kalendarzowych, za które wypłacono uposażenie, tj. 5/12 uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego w ostatnim dniu pełnienia służby, tj. w kwocie 1.148,95 zł, oraz nakazującą:
- 4) pomniejszyć należności finansowe związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej o kwotę 20.602.99 zł już wypłaconych należności związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej,
- 5) wypłacić kwotę 9.274,12 zł w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej.
W uzasadnieniu tej decyzji organ przedstawił przebieg służby wojskowej skarżącego ze wskazaniem takich jej elementów, które uzasadniają przyznanie wymienianych w pkt od 1 do 4 sentencji decyzji należności finansowych. Ponadto wskazał, że w dniu 30 listopada 2003 r. wypłacono skarżącemu należności związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej w wysokości 20. 602,99 zł i że stwierdzono następnie nieważność decyzji o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej. Spowodowało to, że wypłacona skarżącemu w dniu 30 listopada 2003 r. kwota 20.602,99 zł stała się nienależna. Organ podał także, że nowy termin zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej ustalony został na dzień 31 maja 2006 r. i z tym dniem skarżący nabył prawo do należności związanych ze zwolnieniem, które jednak należało pomniejszyć o kwotę już wypłaconych należności związanych z wcześniejszym zwolnieniem (z dniem 30 listopada 2003 r.) i dlatego orzeczono jak w pkt 4 i 5 sentencji decyzji.
Skarżący złożył odwołanie od tego rozstrzygnięcia, zaskarżając je tylko w części objętej punktami 4 i 5. Stwierdził, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej w części dotyczącej pomniejszenia należności pieniężnych związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej o wypłacone w 2003 r. należności pieniężne w kwocie 20.602,99 zł związane z uprzednim zwolnieniem ze służby. Wskazał, że art. 77 w związku z art. 73 ustawy o służbie wojskowej stanowi, iż pobrane przez żołnierza zawodowego uposażenie i inne należności pieniężne nie podlegają zwrotowi. Wyjątkiem od tej zasady jest jedynie art. 103 ust. 1 tej ustawy. Na mocy zawartego w tym przepisie odesłania do art. 87 kodeksu pracy – w braku zgody żołnierza zawodowego - podstawą potrącenia należności pieniężnych z jego uposażenia może być tylko tytuł wykonawczy. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie ma zatem podstaw w administracyjnym prawie materialnym, do wydania decyzji o pomniejszeniu jakichkolwiek należności pieniężnych z uposażenia lub innych świadczeń pieniężnych należnych żołnierzowi zawodowemu.
Działający jako organ II instancji Dowódca Po. Okręgu Wojskowego (POW), decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, twierdząc, że argumenty przedstawione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Organy wymienione w art. 104 ustawy pragmatycznej posiadają bowiem kompetencje do decydowania w sprawie uposażenia i innych należności określonych w rozdziale 5 tej ustawy, a więc skoro mogą orzekać o przyznaniu lub odmowie przyznania wymienionych tam świadczeń, to są również uprawnione do żądania ich zwrotu z powodu nieważności decyzji, na mocy której je przyznano.
Ponadto skoro przepisy prawa cywilnego wskazują przesłanki upoważniające do dokonania potrącenia wzajemnych wierzytelności, to organ uprawniony do działania w imieniu wierzyciela mógł dokonać tej czynności na podstawie zasad ogólnych, ponieważ wierzytelności skarżącego i Skarbu Państwa mają charakter wierzytelności cywilnoprawnej i przy istnieniu tożsamości wierzycieli i dłużnika nadawały się do potrącenia. Dowódca POW stwierdził także, że organ I instancji słusznie uznał, że należności określone w art. 94 i 95 ustawy o służbie wojskowej ze swojej natury mają charakter jednorazowy, gdyż są związane z jednorazowym aktem zwolnienia z zawodowej służby wojskowej po nieprzerwanym okresie służby i nie można ich wypłacać w trakcie pełnienia służby wojskowej przez żołnierza. Wskazał też na orzeczenia sądów administracyjnych, w których potwierdzono słuszność takich rozwiązań jak przyjęte w zaskarżonych decyzjach.
Skarżący złożył skargę od powyższej decyzji. Wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w części dotyczącej pkt 4 i 5 oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził po pierwsze, że w złożonym do organu I instancji wniosku z dnia 6 maja 2009 r. żądał wydania decyzji administracyjnej nakazującej wypłatę jemu kwoty 20.602,99 zł z tytułu niesłusznie i bezprawnie potrąconej należności. Organ zaś wydał decyzję (w postępowaniu wnioskowanym) w odmiennym niż wnioskowany przedmiocie, a mianowicie w przedmiocie przyznania należności pieniężnych (należnych skarżącemu ex legle, a nie z uznania organu) z ich pomniejszaniem o kwotę 20.602,99 zł, co jest sprzeczne zwłaszcza z art. 77 o służbie wojskowej. Innymi słowy, zdaniem skarżącego, w postępowaniu administracyjnym wszczętym z jego wniosku (art. 61 § 3 kpa), organ prowadził postępowanie abstrahujące od treści i przedmiotu wniosku (żądania skarżącego) tak, jakby wszczął je z urzędu i w tym trybie je prowadził, wydając na jego końcu decyzję administracyjną w przedmiocie odmiennym niż żądany.
Ponadto wskazał, że w odwołaniu kwestionował jedynie pkt 4 i 5 decyzji organu I instancji. Wobec tego niezaskarżona przez niego decyzja w pkt 1-3 z upływem 14 - tego dnia liczonego od daty doręczenia decyzji (11 lipca 2009 r.) stała się ostateczna. Dokonywanie jej oceny prawnej i rozstrzyganie w zakresie kwestii objętych pkt 1-3 w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, rażąco naruszało więc ten przepis w związku z art. 16 § 1 kpa. Wskazując na treść art. 75 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej skarżący stwierdził, że jeśli organ wojskowy, a nie żołnierz zawodowy ma roszczenie do żołnierza zawodowego z tytułu prawa do uposażenia, to roszczenie organu w przedmiocie "pomniejszenia" należności finansowych skarżącemu z przyczyn określonych w decyzji nie jest i nie było uprawnione z powodu, choćby przedawnienia roszczenia organu do tego żołnierza na gruncie administracyjnoprawnym. Przedawnienie roszczenia, o którym mowa nie ma w tym przypadku charakteru prywatnoprawnego lecz publicznoprawny, a jeśli tak, to brak podstawy prawnej dla decyzji organu I instancji w części dotyczącej jej pkt 4 i 5 występuje także dlatego, że wydano decyzję administracyjną w sferze stosunków cywilnoprawnych.
Wskazując z kolei na treść art. 103 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej skarżący stwierdził, że przepis ten określa jednoznacznie, że możliwość dokonywania potrącenia przez organ z uposażenia żołnierza zawodowego doznaje ograniczenia do przypadków objętych dyspozycją ust. 2 - 4 tego przepisu i że przypadki te, które wymienił, są diametralnie odmienne od stanów występujących w jego sprawie. Odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 5 decyzji organu I instancji, skarżący podkreślił, że nie znajduje ono wymaganego przepisu prawa, który legitymizowały je, gdyż dla tego rodzaju przypadków przewidziana jest inna forma działania administracji wojskowej (płatnika) wymagająca dokonania czynności materialno - technicznej (wypłaty należności w kwocie należnej).
Skarżący ponadto zarzucił organom orzekającym w niniejszej sprawie, że milcząco przyjmują założenie o istnieniu luki w prawie, przeszkadzającej w jednoznacznie słusznym rozstrzygnięciu rozpatrywanego przypadku i przypadek ten rozstrzygają wedle przyjmowanych założeń słuszności i budżetowej potrzeby (celowości gospodarczej), sprawiedliwości, celowości unormowania, trafności, właściwości i celowości społecznej i jednocześnie podkreślił, że brak jest przepisu, który by uprawniał organy wojskowe do wydania decyzji o "pomniejszaniu" należnych jemu ex lege środków pieniężnych z tytułu ponownego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oraz, że nie uważa, aby przepis taki powinien się pojawić. Organowi II instancji skarżący zarzucił, że także i ten organ nie wskazał wprost przepisu w ustawie pragmatycznej, który uprawniał go do "pomniejszenia" należności pieniężnej należnej w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej.
Za mylne uznał stanowisko organu II instancji, co do tego, że organ wojskowy przyznaje żołnierzowi należności, gdy tymczasem ów organ wydaje tylko decyzję deklaratoryjną w tej sprawie i nie ma prawa orzekać o odmowie przyznania pełnego świadczenia należnego z ustawy. Podkreślił także, że w państwie prawa roszczenie cywilno-prawne (dotyczące należnego świadczenia) może dochodzić od wzbogaconego byłego żołnierza Skarb Państwa w postępowaniu przed sądem powszechnym, oraz że takich roszczeń (cywilno- prawnych) organ wojskowy nie może dochodzić w postępowaniu administracyjnym od obywatela (byłego żołnierza), jeżeli wyraźny przepis ustawy tak nie stanowi, a zdaniem skarżącego takiego przepisu nie ma.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu z powodu naruszenia przez organy administracji obu instancji przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Niewątpliwie bowiem, jak wskazał to skarżący w skardze, do wszczęcia postępowania administracyjnego, będącego przedmiotem rozważań doszło wskutek złożenia przez skarżącego wniosku z dnia 6 maja 2009 r. o wydanie decyzji administracyjnej nakazującej wypłatę jemu kwoty 20.602,99 zł z tytułu niesłusznie i bezprawnie potrąconej należności. Z treści tego wniosku wynika więc przedmiot postępowania administracyjnego. Datą wszczęcia tego postępowania jest dzień doręczenia wniosku organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa) - 12 maja 2009 r. Czynności organu administracji od tego dnia powinny zmierzać do załatwienia wniosku skarżącego – sprawy administracyjnej poprzez ustalenie stosownej normy prawa materialnego mającej zastosowanie w tych okolicznościach faktycznych sprawy i wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej tę sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącej sprawę (art. 104 kpa).
Sądząc po treści wniosku skarżącego z dnia 6 maja 2009 r. (data wpływu do organu: 12 maj 2009 r.) istotą niniejszej sprawy administracyjnej było wypowiedzenie się przez właściwy organ administracji w kwestii prawa skarżącego do wypłaty konkretnej kwoty – 20. 602, 99 zł. Jeżeli więc organ administracji, po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego uznałby, że roszczenie skarżącego o wypłatę tej kwoty nie może zostać uwzględnione z powodu np. jego wygaśnięcia, to powinien wydać decyzję administracyjną o odmowie wypłaty tej kwoty, wskazując oczywiście w uzasadnieniu tej decyzji przyczyny odmowy.
Wskazać należy także, że jeżeli organ uznałby, że nie ma możliwości wydania decyzji merytorycznej w sprawie, gdyż postępowanie w jego ocenie jest bezprzedmiotowe, to musiałby w sposób wyraźny zakończyć to postępowanie poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa. Nie można natomiast, uznać przy tak, jak w niniejszej sprawie sformułowanym wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne, za załatwienie sprawy administracyjnej, wydanie przez organ administracji decyzji administracyjnej przyznającej skarżącemu różne należności finansowe w wysokościach: 12. 684,64 zł, 10.043,52 zł i 1.148,95 zł i następnie pomniejszającej te należności o kwotę żądaną przez skarżącego – 20.602,99 zł oraz nakazującej wypłacić kwotę 9.274,12 zł i to w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, które miało miejsce w 2006 r. Podkreślić należy, że ani z osnowy tej decyzji, ani z jej uzasadnienia nie wynika wprost, czy skarżący ma prawo do wypłaty przez organ wojskowy kwoty 20.602,99 zł z tytułu niesłusznie i bezprawnie potrąconej należności, czy też nie.
Decyzją tą raczej potwierdza się to, co już wcześniej się stało (w czerwcu 2006 r.) – a mianowicie ponownie potrąca się należność w kwocie 20.602, 99 zł. Istotne przy tym jest także to, że decyzją tą organ wojskowy przyznaje także skarżącemu prawo do różnych należności finansowych, a nawet nakazuje wypłacić kwotę 9. 274, 12 zł pomimo tego, że skarżący nabył prawo do tych należności już w 2006 r. w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej i wtedy też wypłacono jemu te należności, nie wydając decyzji administracyjnej w tej sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ nie wyjaśnił tej kwestii. Tak więc skarżący może uznać, że w 2009 r. na mocy decyzji z dnia [...] przyznano jemu ponownie prawo do wypłaty kwoty 9.274,12 zł z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, którą to kwotę otrzymał już w 2006 r., zamiast rozstrzygnąć o prawie do wypłaty kwoty 20.602,99 zł. Do takiej sytuacji doszło dlatego, że organ wydał decyzję nie dość, że nieadekwatną do treści wniosku skarżącego, to jeszcze niezrozumiałą w realiach niniejszej sprawy.
Stanowi to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego takich, jak art. 7, 8, 104 i 107 § 1 i 3 kpa. Zgodnie z tymi przepisami organy administracji obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 kpa). Przede wszystkim zaś, organy administracji – w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa).
Ponadto stosownie do treści art. 104 § 1 i 2 kpa organy administracji załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, która powinna rozstrzygać sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończyć sprawę w danej instancji. Podkreślić w tym miejscu należy, że postępowanie administracyjne wszczyna się w zasadzie na żądanie strony, która w swym podaniu podaje zazwyczaj jego przedmiot i zakres postępowania administracyjnego. Decyzja administracyjna – zgodnie z art. 104 kpa – rozstrzyga więc sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez strony. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 kpa decyzja administracyjna wśród innych istotnych elementów powinna zwierać powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W tym kontekście dodatkowo podkreślić należy znaczenie osnowy (sentencji) decyzji. Jest ona bowiem jedynym z najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej, jej kwintesencję. Wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Ma zatem charakter rozstrzygnięcia, przesądzającego o istocie sprawy, o udzielnym stronie uprawnieniu względnie nałożeniu obowiązku (tak NSA w wyroku z 17 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 645/05, System Informacji Prawnej (SIP) Lex nr 198331). Rozstrzygnięcie (osnowa, sentencja) decyzji powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1923/07, SIP Lex nr 478303). Sformułowanie osnowy decyzji w taki sposób, że strona musi domyślać się jego treści niewątpliwie narusza zasadę pogłębiania zaufania określoną w art. 8 kpa cyt. powyżej (tak NSA w wyroku z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1440/07, SIP Lex, nr 489639).
Do wydania zaskarżonych decyzji doszło z naruszeniem powyższych zasad postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powoduje to konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono natomiast na podstawie art. 152 jak w pkt 2, a o kosztach na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w pkt 3 sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne zobowiązane będą, stosując przepisy postępowania administracyjnego, zwłaszcza wskazane powyżej, oraz mając na uwadze treść wniosku skarżącego wszczynającego postępowanie administracyjne, wypowiedzieć się wprost na temat prawa skarżącego do wypłaty kwoty 20.602, 99 zł.
W odniesieniu do pozostałych (poza uwzględnionym) zarzutów skargi stwierdzić należy, że ich rozważanie teraz, tj. w sytuacji, w której doszło do uznania przez Sąd zaskarżonych decyzji za nierozstrzygające o istocie sprawy administracyjnej, byłoby przedwczesne. Dopiero po wydaniu przez organy wojskowe decyzji administracyjnej rozstrzygającej o prawie skarżącego do wypłaty kwoty 20.602,99 zł i zależnie od treści tego rozstrzygnięcia zarzuty podnoszone przez skarżącego mogą się zaktualizować i gdy będą podnoszone, mogą stać się przedmiotem rozważań.