Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. (wpływ do organu [...] listopada 2019 r.) D. K., Ł. Z. i D. K. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na czynność Burmistrza Miasta w przedmiocie zmiany numeracji budynków przy ul. [...] [...] i następnych, wnosząc o uchylenie tej czynności jako wprowadzającej utrudnienia w posługiwaniu się nową numeracją dla mieszkańców jak i innych osób zaznajomionych z dotychczasową numeracją, podjętej w sposób nieuprawniony i całkowicie dowolny.
W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania związanego z wątpliwościami skarżących co do prawidłowości numerów budynków, którymi posługiwano się od lat 50-tych, w szczególności wskazano na pisma Burmistrza z [...] marca 2018 r., którymi urząd dokonał "samowolnej zmiany numeracji" na skutek interwencji nowych właścicieli nieruchomości nr [...] (zmieniono na nr [...]) oraz z [...] września 2019 r. w sprawie zmiany numerów budynków i inną korespondencję urzędową. Skarżące wezwały Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa pismami z [...] października 2019r. Do skargi dołączono plik kopii dokumentów.
W odpowiedzi na skargi Burmistrz Miasta wniósł o odrzucenie skarg D. K. i Ł. Z., jako wniesionych z uchybieniem terminu oraz o oddalenie skargi D. K..
Na zarządzenie Przewodniczącego każda ze skarżących została wezwana do uzupełnienia braków formalnych jej skargi, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, poprzez oznaczenie numeru PESEL, wskazanie konkretnej zaskarżonej czynności (lub kilku czynności i jej daty, wykazanie naruszenia własnego indywidualnego interesu prawnego skarżoną czynnością oraz do wykazania, że skarga została wniesiona w terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym strona skarżąca dowiedziała się o podjęciu skarżonej czynności. Jednocześnie sąd pouczył skarżące o treści art. 51 p.p.s.a., z akt sprawy wynika, że każda z nich dysponuje tytułem prawnym do innej nieruchomości oraz kierowano do nich odrębne pisma Burmistrza Miasta (k. 41-46 akt sądowych).
W zakreślonym przez Sąd terminie skarżące D. K. i Ł. Z. nadesłały pisma z dnia [...] lutego 2020 r. (k. 47 – 51 akt) stanowiące uzupełnienie skargi, w którym wskazały między innymi, że zaskarżona czynności miała miejsce w dniu [...] września 2019 r., wraz z wnioskami o przywrócenie terminu do wniesienia skarg.
Na podstawie zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 6 kwietnia 2020 r. skarżące zostały wezwane do przedłożenia 3 odpisów pisma z dnia [...] lutego 2020 r. wraz z załącznikiem, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia ww. pisma bez rozpoznania. Ponadto skarżące zostały zobowiązane na podstawie zarządzenia sędziego z tego samego dnia do uzupełnienia braku formalnego skargi z [...] listopada 2019 r. poprzez jednoznaczne określenie zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta z [...] września 2019 r. z uwagi na jej własny interes prawny (konkretny numer pisma), w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi.
Powyższe wezwania zostały doręczone skarżącym w dniu [...] maja 2020 r. Na podstawie akt sprawy ustalono, że D. K. i Ł. Z. nie udzieliły odpowiedzi na wezwanie, w wyznaczonym, siedmiodniowym terminie, który względem nich upłynął z dniem [...] czerwca 2020r. Zarządzeniem z dnia 17 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy pozostawił pisma D. K. i Ł. Z. z [...] lutego 2020 r. bez rozpoznania, na podstawie art. 49 § 1 i § 3 p.p.s.a.
W zakreślonym siedmiodniowym terminie braki formalne skarg nie zostały również uzupełnione zgodnie z wezwaniami, przez żadną ze skarżących.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargi podlegają odrzuceniu.
Badanie merytoryczne skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności pod względem formalnym. Dlatego też Sąd zobligowany jest do zbadania czy skarga nie zawiera braków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.").
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (...).
Aby czynność materialno-techniczna mogła być poddana kontroli sądu administracyjnego musi spełniać następujące warunki:
- a) jest podejmowana przez organ administracji lub inny podmioty uprawnione do rozstrzygania spraw administracyjnych;
- b) ma charakter władczy;
- c) jest podejmowana w sprawie indywidualnej;
- d) ma charakter publicznoprawny;
- e) dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.
Podkreślenia wymaga, że postępowanie sądowoadministracyjne jest oparte na zasadzie skargowości. Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny, w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie o istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Dla wykazania posiadania interesu prawnego trzeba wykazać związek pomiędzy zaskarżonym aktem, a indywidualną sytuacją prawną osoby skarżącej.
Należy zatem wykazać, że zaskarżony akt pozbawia osobę skarżącą pewnych, gwarantowanych prawem uprawnień lub uniemożliwia ich realizację bądź też nakłada pewne obowiązki. Dotyczy to sytuacji gdy zaskarżony akt wpływa negatywnie na sytuację prawną osoby skarżącej.
Zgodnie z art. 51 p.p.s.a., kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności albo bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W takim przypadku skargi mogą być wniesione w jednym piśmie (art. 57 § 2).
Obligatoryjne elementy składowe skargi określa art. 57 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać:
- 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności;
- 2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy;
- 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego;
Jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg (§ 3).
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że D. K. (zam. ul. [...] w K.), Ł. Z. (zam. ul. [...] w K.) i D. K. (zam. ul. [...] w K.) wniosły do tutejszego sądu, w jednym piśmie z [...] listopada 2019 r. (wpływ do organu [...] listopada 2019 r.) wspólną skargę, której przedmiot określiły jako: "czynność Burmistrza Miasta zmiany numeracji budynków przy [...] i następnych."
Skarżące nie określiły w jednoznacznie zaskarżonego aktu lub czynności Burmistrza Miasta, wskazując w uzasadnieniu na jego przedmiot i wiele różnych pism organu dotyczących spornego zagadnienia numeracji kilku nieruchomości położonych w K. przy ul. [...].
Wobec powyższego, na podstawie art. 46 § 1 i § 2, art. 57 § 1 pkt 1, art. 49 § 1 i art. 58 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. Przewodniczący wezwał każdą ze skarżących do uzupełnienia braków formalnych skargi, poprzez wskazanie numerów PESEL i wskazanie konkretnej zaskarżonej czynności (lub kilku czynności) i jej daty, wykazanie naruszenia własnego indywidualnego interesu prawnego skarżoną czynnością, oraz do wykazania, że skarga została wniesiona w terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym strona skarżąca dowiedziała się o podjęciu skarżonej czynności, w terminie siedmiu dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Jednocześnie Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że każda ze skarżących dysponuje tytułem prawnym do innej nieruchomości i kierowane były do nich odrębne pisma Burmistrza Miasta.
Wezwania sądu doręczono [...] lutego 2020r. D. K. (doręczenia zastępcze do rąk dorosłego domownika k. 46 akt sądowych) i Ł. Z. (zwrotne potwierdzenie odbioru k. 44), a D. K. [...] lutego 2020 r. (z.p.o. k. 46 akt sądowych).
Wskazać należy, że ocena spełnienia warunków formalnych skargi poprzedza możliwość rozpoznania sprawy co do jej istoty. W myśl art. 58 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia, jak również skargę której braków nie uzupełniono w wyznaczonym terminie. Podkreślenia nadto wymaga, że strona skarżąca jest dysponentem skargi, do niej należy zatem określenie przedmiotu skargi czyli konkretnego aktu, czynności lub bezczynności stanowiącej przedmiot zaskarżenia. Sąd nie jest uprawniony do określania przedmiotu skargi w zastępstwie strony skarżącej, nie może to pozostawać również kwestią domyślną.
W wyznaczonym terminie w jednobrzmiących pismach z [...] lutego 2020r. skarżące D. K. i Ł. Z. wskazały jedynie ogólnie, że przedmiot ich skarg stanowi czynność Burmistrza Miasta z [...].09.2019 r. jednak nie skonkretyzowały jednoznacznie poprzez chociażby wskazanie numeru pisma kierowanego do każdej z nich. Jednocześnie potwierdziły stanowisko organu, zawarte w odpowiedzi na skargi, zgodnie z którym te skarżące wniosły skargę z uchybieniem ustawowego terminu – czyli po upływie 30 dni od otrzymania adresowanych do każdej z nich czynności organu z [...] września 2019r. Nadmienić należy, że dołączone do ww. pism wnioski o przywrócenie terminu do wniesienia skarg, dotknięte były brakami nie zostały złożone skutecznie, bowiem sąd orzekł o pozostawieniu ich bez rozpoznania.
Stwierdzić należy, że skarżąca D. K. w piśmie z [...] lutego 2010 r. jak również nie wykonała wezwania Sądu, nie wskazując konkretnie oznaczenia skarżonej czynności ograniczając się świadomie do przywoływania ogólnikowych informacji o dacie zawiadomienia o nadaniu numeru nieokreślonej nieruchomości. Nie wykazała przy tym posiadania tytułu prawnego do żadnej nieruchomości, ani nie była adresatem żadnego zawiadomienia z [...] września 2020 r. Wezwanie do uzupełnienia w tym zakresie braków formalnych jej skargi z [...] maja 2020 r. (doręczone [...] maja 2020 r. k.
- 63) pozostało bezskuteczne.
Z analiza akt administracyjnych sprawy wynika, że Burmistrz Miasta w sprawie zmiany numeracji budynków położonych w K. przy ul. [...] odrębnymi zawiadomieniami z [...] września 2019 r. informował, osoby ujawnione w ewidencji gruntów dla poszczególnych nieruchomości, o nadaniu numeru porządkowego nieruchomości, na podstawie przepisów art. 47a ust. 1 i b ust. 1,2, 4, 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.). I tak odpowiednio zawiadomienie z [...].09.2019 r. kierowane do:
- 1. D. K. (znak [...]), o nadaniu nieruchomości obejmującej działkę o numerze ewid. [...], zapisanej w księdze wieczystej kw [...] – numeru porządkowego [...] – doręczono jej [...] września 2019 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru k. 133 akt adm.),
- 2. Ł. Z. (znak [...]), o nadaniu nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [...], zapisanej w księdze wieczystej kw [...] – numeru porządkowego [...] – doręczono jej [...] września 2019 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru k. 136 akt adm.),
- 3. J. i A. K. (znak [...]), o nadaniu nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [...], zapisanej w księdze wieczystej kw [...] – numeru porządkowego [...] – doręczono D. K. [...] września 2019 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru k. 139 akt adm.).
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że żadna ze skarżących nie określiła jaką konkretnie czynność skarży, że ta czynność narusza indywidualny interes prawny. Mimo wezwania Sądu, nie uzupełniły braków formalnych swych skarg. Podkreślić należy, iż subiektywnie pojmowany przez skarżące jako wspólny ich interes wobec zbieżnego zagadnienia zmiany numeracji budynków na jednej ulicy, nie stanowi źródła wspólnej legitymacji procesowej do zaskarżenia niesprecyzowanych aczkolwiek odrębnych i zindywidualizowanych co do konkretnych osób i ich praw czynności (aktów) Burmistrza Miasta.
W tej sytuacji skargi te, zawarte w jednym piśmie (datowanym na [...] listopada 2019 r.), wobec niemożności nadania im dalszego biegu, na skutek nieuzupełnienia braków formalnych przez stronę skarżącą, należało zatem odrzucić, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Niezależnie od powyższego Sąd zważył, że skargi zostały wniesione także z uchybieniem ustawowego terminu, co zasadniczo stanowi odrębną przesłankę do ich odrzucenia (art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W sytuacji gdy każdej ze skarżących doręczono [...] września 2019 r. odpowiednio zawiadomienia Burmistrza z [...] września 2019r., zatem zgodnie z treścią art. 53 § 2 w zw. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., termin do wniesienia skargi na wskazywane czynności Burmistrza upłynął dla nich z dniem [...] października 2019 r. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie skarżonej czynności oraz skargi, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
Wskazać należy, że to uprawnienie należy jednak do swobodnej oceny Sądu w odniesieniu do okoliczności danej sprawy. Nadto uzależnione jest od wcześniejszego uznania skargi za skutecznie formalnie wniesioną, w taki sposób, który umożliwiałby nadanie jej dalszego biegu. W niniejszej sprawie skargi nie zostały jednak skutecznie wniesione, bowiem skarżące mimo wezwania, nie uzupełniły wszystkich istotnych braków formalnych skarg.
Nieprawidłowe zatem okazało się stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, odnoszące rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skarg do daty otrzymania odpowiedzi organu na wezwanie skarżących z [...] października 2019 r. do usunięcia naruszenia prawa w zawiadomieniach z [...] września 2019 r. Mogło to wynikać z niejednoznacznej treści skargi, jak również niedostrzeżenia, zarówno przez skarżące jak i organ, zmiany stanu prawnego w zakresie zaskarżania do sądu administracyjnego aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – wprowadzonej z dniem [...] czerwca 2017 r. mocą art. 9 pkt 2 i 3 ustawy z dnia [...] kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Podkreślenia nadto wymaga, że ani w treści zawiadomień z [...] września 2019 r. ani odpowiedzi na wezwania do usunięcia naruszenia prawa, organ administracji publicznej, wbrew zasadom ogólnym postępowania administracyjnego: legalności, praworządności, pogłębiania zaufania i informowania (art. 6-9 k.p.a.), nie pouczył adresatów o prawie i trybie oraz terminie wniesienia skargi na jego działanie do sądu administracyjnego.
Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności, skargi podlegają odrzuceniu, po mysli art. 58 § 1 pkt 2 i 3 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.