Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022r. nr [...] ([...]) Prezydent Miasta [...] odmówił E. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem S. S..
Organ I instancji uznał, że skarżąca nie spełnia ustawowych warunków do przyznania wnioskowanego świadczenia określonych w art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm. – dalej powoływanej jako u.ś.r.), wskazując, że na podstawie ww. orzeczenia lekarza orzecznika stwierdzić należy, że niepełnosprawność męża skarżącej nie powstała w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., oraz że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a także że skarżąca ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna na okres od [...].07.2021 r. do [...].06.2024 r. Organ wskazał, że znana jest mu treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w tym zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej, jednak w jego ocenie to na ustawodawcy spoczywa obowiązek zmiany przepisów w tym zakresie.
Od powyższej decyzji organu I instancji skarżąca wniosła odwołanie zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia oraz przyznania jej prawa do wnioskowanego świadczenia. Skarżąca w pierwszej kolejności wskazała, że w obecnej sytuacji prawnej związanej z wydaniem powyższego wyroku Trybunału, nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. w ten sposób, że w jej ocenie przepisu tego nie można odczytywać tylko literalnie, ponieważ uniemożliwiłoby to skorzystanie z przedmiotowego świadczenia na rzecz współmałżonka, podczas gdy przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 – dalej powoływanej jako k.r.o) wskazują na obowiązek wzajemnej opieki przez małżonków.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2022 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło w ten sposób, że przyznało E. S. na czas nieokreślony świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem S. S. od dnia [...] września 2022 r. w wysokości [...] zł. miesięcznie.
Organ odwoławczy, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 podzielił stanowisko skarżącej, że w niniejszej sprawie nie można uwzględnić art. 17 ust. 1lit. b u.ś.r. jako przesłanki odmownej do przyznania wnioskowanego świadczenia. Ponadto organ odwoławczy, powołując się na art. 23, 27, 128 i 129 k.r.o., uznał, że na małżonku ciąży obowiązek alimentacyjny, wobec czego nieuzasadnionym jest literalne odczytywanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, gdyż taka wykładnia przepisu uniemożliwiałaby wypełnianie obowiązku alimentacyjnego ciążącego na małżonku.
SKO wskazało ponadto, że skarżąca aktualnie spełnia przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż odpadła przyczyna odmowy w postaci pobierania przez skarżącą zasiłku na opiekuna, bowiem decyzją z dnia [...] września 2022r. nr [...] SKO uchyliło ostateczną decyzję z dnia [...].08.2021 r. wydaną przez tenże organ w przedmiocie przyznania skarżącej zasiłku dla opiekuna w związku z koniecznością sprawowania opieki nad jej mężem.
Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w części w, jakiej nie przyznano wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia [...] lipca 2022 r do dnia [...] sierpnia 2022 r.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- • naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna,
- • naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o:
- • uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2022 r, nr [...], w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie E. S. świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia [...] lipca 2022 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania;
- • zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała stanowisko SKO co do ustalenia okresu, za jaki skarżącej przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i wywodziła, że skoro we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniosła również o uchylnie decyzji przyznającej jej prawo do zasiłku dla opiekuna w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia, to tym samym skarżąca dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zatem nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje
Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm, dalej powoływanej jako p.p.s.a.) wykazała, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w sprawie, w następstwie decyzji organu odwoławczego, sprowadza się do oceny, czy dopuszczalna była odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od [...] lipca 2022 r. do [...] sierpnia 2022 r. Odnośnie natomiast wskazanych przez organ I instancji dodatkowych przesłanek odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia, opartych o treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., organ II instancji wskazał na brak podstaw do ich zastosowania w sprawie, przedstawiając w tym zakresie szczegółową i opartą o utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych argumentację.
Sąd w całości podziela ocenę organu odwoławczego co do bezpodstawności zastosowania w sprawie przez organ I instancji przesłanek określonych w art. 17 ust. 1b oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., uznając ją za prawidłową i przyjmując wraz z argumentacją jako swoją.
Odnosząc się do istoty sporu, należy wskazać, że zgodnie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Natomiast w myśl art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Ponadto przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
Skarżąca podnosi, że świadczenie pielęgnacyjne winno być ustalone począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia, czyli od [...] lipca 2022 r. Organ odwoławczy przyjął natomiast, że wnioskowane świadczenie przysługuje dopiero od dnia [...] września 2022 r., tj. od daty wydania decyzji uchylającej przysługujący do tego dnia zasiłek dla opiekuna. W świetle regulacji art. 24 ust. 2 u.ś.r. co do zasady wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien skutkować przyznaniem pomocy począwszy od miesiąca złożenia wniosku, tj. od [...] lipca 2022 r. Stan taki nie mógł mieć jednak miejsca w okolicznościach przedmiotowej sprawy, ponieważ na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istniała negatywna przesłanka do jego przyznania, spowodowana ustalonym dla skarżącej prawem do zasiłku dla opiekuna. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, o czym wprost stanowi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.
Ustawodawca przewidział jednak sytuację dotyczącą zbiegu tych świadczeń w art. 27 ust. 5 u.ś.r., dając stronie możliwość swobodnego wyboru jednego z nich. Z treści przywołanych unormowań wynika, że nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Treść normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z jego wyborem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Powyższe regulacje mają zapobiegać kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki.
Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżąca posiadała jednocześnie prawo do zasiłku dla opiekuna, określonego wcześniejszą decyzją funkcjonującą w tym okresie w obrocie prawnym. Dopiero uchylenie tej decyzji decyzją z dnia 1 wrzreśnia 2022 r. pozwala na przyznanie świadczenia nowo wybranego w miejsce poprzednio pobieranego świadczenia.
Zdaniem Sądu ograniczenie ustawowe do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. należy stosować w pierwszeństwie przed warunkami określonymi w art. 24 ust. 2 u.ś.r., mającymi zastosowanie tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, która nie może sprowadzać się tylko do warunkowej deklaracji na przyszłość, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa, poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji lub jego całkowite wykonanie (skonsumowanie). Pełnomocnik skarżącej wnosił w pismach procesowych w niniejszej sprawie o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna dopiero z chwilą ziszczenia się przesłanek przemawiających za przyznaniem skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, co biorąc pod uwagę powyższe, nie mogło znaleźć uznania organów administracji, ani uznania Sądu.
Z przytoczonych okoliczności wynika bowiem, że w niniejszej sprawie ograniczenie ustawowe wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. ustało dopiero w dniu wydania decyzji organu II instancji z [...] września 2022 r., uchylającego decyzję przyznającą skarżącej zasiłek dla opiekuna. Dopiero w tym dniu ustała przeszkoda do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Brak przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1lit. b u.ś.r. zaistniał dopiero od dnia [...] września 2022 r., nie zaś w miesiącu złożenia wniosku, jak wskazywała skarżąca. Dlatego też od dnia [...] września 2022 r., a więc od najwcześniejszego możliwego terminu, organ odwoławczy przyznał skarżącemej wnioskowane świadczenie.
Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżąca posiadała jednocześnie prawo do zasiłku dla opiekuna, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszone za ten okres. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Jeśli jednak nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, zmaterializowana w prawem przewidzianej procedurze. Rezygnacja taka nie może jednak opierać się tylko na warunkowej deklaracji, gdyż wydanie decyzji pod warunkiem jest wprawdzie według doktryny prawa administracyjnego dopuszczalne, ale tylko wówczas, gdy obowiązująca regulacja taką możliwość przewiduje. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze "wstrzymane" albo uchylone (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021r., sygn. akt I OSK 209/21).
Wskazania również wymaga, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością otrzymanego zasiłku dla opiekuna pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.
Reasumując, stwierdzić należy, że w świetle wskazanych powyżej okoliczności, prawo skarżącej do zasiłku dla opiekuna ustało w dniu wydania decyzji z dnia [...] września 2022 r. Dopiero więc od tego dnia odpadła negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i dlatego też od tego najwcześniejszego możliwego terminu można było przyznać skarżącej wnioskowane świadczenie. W konsekwencji nie było podstaw do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] lipca 2022 r., tj. począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, gdyż w tym czasie istniała negatywna materialnoprawna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., wykluczająca możliwość otrzymania przez skarżącą wnioskowanego świadczenia. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.
Niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.