Uzasadnienie
Uchwałą nr XX/165/2020 z dnia 24 marca 2020 r. Rada Miejska w Strzelnie, na podstawie m.in. art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 122 - dalej "u.o.z."), przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Strzelno w 2020 r., stanowiący załącznik do uchwały (dalej powoływany jako "Program").
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Prokurator Rejonowy w Mogilnie, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części, tj. § 4 ust. 2 pkt 2, 3 i 4, § 8 ust. 1 pkt 2, § 8 ust. 2, § 9 ust. 2, § 9 ust. 1 pkt 1 i 2, § 12 ust. 3, § 14 ust. 2 pkt 1-4. Skarżący zarzucił naruszenie:
- - art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez brak precyzyjnego określenia podmiotów i organizacji wyznaczonych do wykonania Programu w § 4 ust. 2 pkt 2-4 Programu;
- - art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez brak precyzyjnego określenia w § 8 ust. 1 pkt 2 Programu konkretnych jednostek pomocniczych gminy oraz organizacji społecznych odpowiedzialnych za realizację zadań w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, oraz niewskazanie sposobu realizacji tych zadań;
- - art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. poprzez brak precyzyjnego określenia w § 8 ust. 1 konkretnego gabinetu weterynaryjnego odpowiedzialnego za realizację zadań w zakresie sterylizacji i kastracji wolno żyjących kotów;
- - art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. poprzez brak precyzyjnego określenia w § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 Programu gabinetu weterynaryjnego oraz schroniska dla zwierząt odpowiedzialnych za realizację zadań w zakresie obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt w § 7 ust. 1 Programu;
- - art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez zawężenie w §1 2 ust. 3 Programu zakresu materii ustawowej regulowanej uchwałą jedynie do bezdomnych zwierząt gospodarskich;
- - art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez nienależyte wypełnienie w § 14 ust. 2 pkt 1-4 Programu ustawowego obowiązku wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu w odniesieniu do poszczególnych celów i zadań dotyczących opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
W uzasadnieniu skargi Prokurator przywołał argumentację powyższych zarzutów. Wskazał, że określenie w Programie osoby zajmującej się odławianiem bezdomnych zwierząt, prowadzącej hotel dla zwierząt i ptactwa domowego nie może być uznane za równoznaczne z konkretnym wskazaniem podmiotu zajmującego się opieką i dokarmianiem wolno żyjących kotów. Prokurator podniósł, że uchwałodawca naruszył art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez uregulowanie ustawowej kwestii jedynie wobec bezdomnych zwierząt gospodarskich, podczas gdy przepis stanowi o wszystkich zwierzętach gospodarskich, bez zastosowanego wyszczególnienia. Za naruszające prawo materialne skarżący uznał też sposób określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Strzelna wniósł o jej oddalenie w zakresie § 4 ust. 2 pkt 2, 3, i 4. § 8 ust. 1 pkt 2, § 8 ust. 2, § 12 ust. 3 oraz § 14 ust. 2 pkt 1-4 Programu. Odnosząc się do postawionych wobec ww. przepisów zarzutów stwierdził, że:
- - nie ma podstaw do imiennego wskazywania osoby zajmującej się w schronisku kastracją zwierząt, czy też imiennego wskazywania lekarza weterynarii – określenie w § 14 ust. 2 pkt 1 Programu konkretnego schroniska jest wystarczające, zaś wymieniony w § 4 ust. 2 pkt 4 Zarządu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Strzelnie stanowi wystarczająco precyzyjne wskazanie podmiotu odpowiedzialnego za realizację zadań określonych w § 6 ust. 1 i 2 Programu,
- - jednostki pomocnicze gminy, tj. sołectwa, nie mają sił i środków pozwalających na realizację zadań z zakresu dokarmiania wolno żyjących kotów,
- - użycie w § 12 ust. 3 Programu formuły "bezdomnych zwierząt gospodarskich" znajduje uzasadnienie w kontekście art. 4 pkt 16 oraz art. 11 ust. 1 u.o.z. – program odnosi się do zwierząt bezdomnych, w tym bezdomnych gospodarskich, a nie wszystkich gospodarskich,
- - określenie konkretnych kwot przeznaczonych do realizacji Programu jest zgodne z art. 11a ust. 5 u.o.z., co potwierdza orzecznictwo sądowe w tym zakresie.
W zakresie zarzutów skierowanych wobec § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 Programu organ przyznał ich zasadność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 – dalej "u.s.g.") stanowi, że nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.
Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem odwołanie się do przepisów u.s.g., w której przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały.
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej "istotnej" sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne "rażące" naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który nie ma w sprawie zastosowania.
Przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego - uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Strzelno w 2020 r.
Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.).
Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt – co wielokrotnie i zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z., potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania - musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Nie można więc mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania oraz nie wskaże się konkretnych środków finansowych i sposobu ich wydatkowania na poszczególne zadnia wskazane w programie.
Nie realizuje wykonawczego charakteru programu tym bardziej nieokreślenie w programie konkretnego podmiotu np. schroniska, lecznicy czy lekarza weterynarii, któremu powierzono realizację konkretnych, wyszczególnionych zadań, objętych programem. Ustalenie w programie w sposób skonkretyzowany wykonawców programu, podmiotów zobowiązanych do wykonywania poszczególnych czynności przewidzianych w programie, ma istotne znaczenie, ponieważ stanowi o faktycznym zabezpieczeniu przez radę gminy wykonania poszczególnych, zleconych przez ustawodawcę zadań. Spełnia ustawowy cel dążenia do zapewnienia rzeczywistej, a nie pozornej opieki nad zwierzętami i zapobiegania ich bezdomności na terenie danej gminy.
Ponadto spełnia wymóg powszechnej dostępności programu i walor informacyjnym dla adresatów uchwały, tj. mieszkańców danej gminy, którzy mogą znaleźć się w sytuacji wymagającej od nich skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Niewskazanie czy nieprecyzyjne określnie danych konkretnych podmiotów realizujących program pozbawia wydany akt prawa miejscowego charakteru wykonawczego i konkretnego, a konsekwencji uniemożliwia w praktyce skuteczną realizację zadań ustawowych, znajdujących konkretyzację w programie (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 605/19, WSA w Warszawie z 26 lutego 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 886/19 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd – z powodu nieokreślenia konkretnych podmiotów wykonujących Program - uznał za wadliwe oraz istotnie naruszające przepisy ustawy o ochronie zwierząt, regulacje zawarte w § 8 ust. 1 pkt 2 i § 9 ust. 1 pkt 2 Programu. Nie będąc związanym granicami skargi zgodnie z art. 135 p.p.s.a., stwierdził z tego samego powodu istotne naruszenie przepisów u.o.z. w stosunku do § 8 ust. 3 oraz § 12 ust. 4 Programu.
Nie wzbudziło sporu między stronami, że brak konkretnego wskazania w § 9 ust. 1 pkt 2 lekarza weterynarii wykonującego obowiązkową sterylizację i kastrację zwierząt bezdomnych stanowi naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. Zauważyć należy, że analiza całej treści § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 Programu prowadzi do wniosku, że schronisko dla zwierząt odpowiedzialne jest za "przygotowanie zwierząt do sterylizacji lub kastracji oraz zapewnienie im opieki weterynaryjnej przed i po zabiegu" (pkt 1), sam zabieg ma zaś przeprowadzić bliżej nieokreślony "lekarz weterynarii, z którym schronisko dla zwierząt zawarło umowę na zapewnienie opieki weterynaryjnej" (pkt 2). Powyższe uregulowanie nie pozwala zatem w sposób niepozostawiający wątpliwości określić, kto jest podmiotem odpowiedzialnym za przeprowadzanie ww. zabiegów – blankietowo tylko wskazano, że będzie to lekarz weterynarii zakontraktowany przez schronisko, co ocenić należy jako zdarzenie przyszłe i niepewne (wynika to z kontekstu przepisu i nie ma na to wpływu posłużenie się czasownikiem "zawrzeć" w formie czasu przeszłego).
Zgodnie z art. 11a ust. 4 u.o.z. realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Takim zadaniem jest m.in. właśnie "obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt" – nie ma tu rozróżnienia na "przygotowanie" do sterylizacji i samo jej wykonanie. Jeżeli uchwałodawca przewiduje, że sterylizacja i kastracja zwierząt bezdomnych będzie wykonywana przez schronisko dla zwierząt, to winno zostać to kategorycznie stwierdzone w odpowiednim przepisie Programu, a nie częściowo powierzone schronisku w ramach tylko przygotowania zwierzęcia do zabiegu, a częściowo nieokreślonemu lekarzowi weterynarii.
Zauważyć należy, że przepisy uchwały niekonsekwentnie stanowią o wykonywaniu danych założeń Programu przez podmioty, z którymi Gmina podpisze umowę (§ 4 ust. 2 pkt 3, § 6 ust. 3, § 13 ust. 1 Programu), by w kolejnych przepisach kategorycznie wskazywać taki podmiot (§ 6 ust. 4 i 5, § 13 ust. 2 Programu). Uznać należy za niepotrzebny zabieg legislacyjny, dezorganizujący strukturę poszczególnych jednostek redakcyjnych.
Z powyższego powodu Sąd stwierdził nieważność - obok § 9 ust. 1 pkt 2 - również § 9 ust 1 pkt 1 Programu, u podstaw tej oceny legły jednak inne względy niż wskazane w skardze (o czym w dalszej części uzasadnienia).
Sąd podzielił zarzut Prokuratora co do ogólnikowości § 8 ust. 1 pkt 2 Programu, poprzez wskazanie w nim "społecznych opiekunów »karmicieli« kotów". Jest to kategoria niedookreślona – nie wiadomo, kto konkretnie wykonuje zadania programu w tym zakresie, jaki jest tryb powoływania tych podmiotów, gdzie mają one swoją siedzibę, w jakim trybie można ubiegać się o uzyskanie takiego statusu w gminie. Argumentacja organu, jakoby brak wskazania ww. podmiotów wynikał z braku po stronie jednostki pomocniczej gminy (sołectw) sił i środków pozwalających na realizację tych zadań, jest niedopuszczalna. Ustawa o ochronie zwierząt jasno wskazuje w art. 11 ust. 2 pkt 2, że program obejmuje "w szczególności" opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Realizacja Programu w tym zakresie jest zatem obligatoryjnym zadaniem własnym gminy (art. 11 ust. 1 u.o.z.) i to od gminy wymaga się takiego zorganizowania własnych struktur oraz zabezpieczenia środków finansowych, by zadanie to skutecznie wykonać.
Ponadto, w § 8 ust. 3 Programu uchwałodawca stwierdził, że "urząd może wydać społecznemu opiekunowi (karmicielowi) skierowanie na przeprowadzenie zabiegu sterylizacji lub kastracji oraz leczenie kotów wolno żyjących przez gabinet lekarza weterynarii, z którym Gmina zawarła stosowną umowę". Powielono tutaj naruszenie polegające na niekonkretnym wskazaniu zarówno podmiotu wykonującego program w zakresie opieki i dokarmiania wolno żyjących kotów, jak i podmiotu wykonującego zabiegi ich kastracji i sterylizacji. Zauważyć należy, że nie można też w zakresie, w jakim przepis ten odnosi się do zabiegów kastracji i sterylizacji, utożsamiać powołanego w nim "gabinetu lekarza weterynarii" z lekarzem weterynarii, o którym mowa w § 9 ust. 1 pkt 2 Programu, tam wskazano bowiem na lekarza weterynarii zakontraktowanego przez schronisko dla zwierząt. Nie jest nim też określony w § 13 lekarz weterynarii wykonujący Program w zakresie zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt – w uchwale precyzyjnie określono, że ten podmiot wykonuje jedynie zadania określone w art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z.
Z powodu niedostatecznie precyzyjnego określenia podmiotu wykonującego Program należy stwierdzić również nieważność przepisu § 14 ust. 4 Programu. Zgodnie z jego treścią "gospodarstwem rolnym przyjmującym i zapewniającym opiekę bezdomnym zwierzętom gospodarskim z obszaru Gminy Strzelno jest gospodarstwo rolne w Bielicach prowadzone przez Fundację Powiatu Mogileńskiego". Nie wskazano adresu ww. gospodarstwa rolnego, niekonkretnie tylko przywołując, że jest to gospodarstwo rolne usytuowane w miejscowości Bielice, prowadzone przez fundację, która może przecież prowadzić więcej gospodarstw. Analiza treści Programu nie pozwala na jednoznaczne ustalenie konkretnego gospodarstwa rolnego (adresu) w gminie, który wykonuje zadanie polegające na zapewnieniu miejsca dla zwierząt gospodarskich, o czym mowa w § 11 ust. 2 pkt 7. Rada gminy nie wypełniła zatem obowiązku "wskazania" takiego gospodarstwa.
Zakwestionowana uchwała, oceniona pod kątem jego zgodności z przepisami u.o.z., w tym przede wszystkim art. 11a ust. 2 u.o.z., wykazała też istotne naruszenie ustawy w zakresie uregulowań zawartych w § 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, § 12 ust. 3 oraz § 14 Programu
Wadliwość analizowanego powyżej § 8 Programu, wykraczająca ponad uchybienie polegające na niewskazaniu konkretnego podmiotu realizującego zadanie określone w tym przepisie, uwidoczniła się poprzez nieokreślenie na gruncie § 8 Programu prawidłowo sposobu realizacji zadania polegającego na opiece nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianiu. Rada Miejska w regulacji tej ograniczyła się bowiem wyłącznie do sformułowania ogólnikowych założeń postępowania z wolno żyjącymi kotami na terenie gminy ("ustalenie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące" – § 8 ust. 1 pkt 1), i tym samym nie wyczerpała delegacji ustawowej. Nie podano w nim konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące czy też częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, ewentualnie sposobu ustalania potrzeb w tym zakresie. Nie ma w uchwale mowy np. o monitorowaniu skupisk kotów wolno żyjących i jakie konkretne działania opiekuńcze gminy związane będą z określonymi wynikami tego monitorowania.
Ponadto, w § 8 ust. 2, uchwałodawca stwierdził, że "w celu kontroli populacji kotów wolno żyjących Gmina finansuje zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt". Przepis wprowadza nielogiczne założenie, że kontrola populacja kotów wolno żyjących zależy od wykonywania zabiegów kastracji i sterylizacji wykonywanych na "zwierzętach". Nadto nie wynika z treści Programu, aby obejmował on także w tej gminie plan sterylizacji lub kastracji zwierząt, w rozumieniu art. 11 ust. 3a, czym innym jest bowiem zapewnienie obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt.
Sąd podzielił stanowisko skarżącego prokuratora co do nieprawidłowej modyfikacji upoważnienia ustawowego określonego w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez uregulowania w § 12 ust. 3 (oraz ust.
4) Programu odnoszące się do "bezdomnych zwierząt gospodarskich". Wskazany art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. obliguje uchwałodawcę do wskazania w Programie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Zawężenie zastosowane w uchwale jedynie do bezdomnych zwierząt gospodarskich (czyli takich, które – zgodnie z art. 4 pkt 16 u.o.z. - uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały) wyłącza zastosowanie ww. uregulowania uchwały wobec zwierząt gospodarskich które np. uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone, przy jednoczesnej możliwości wskazania ich właściciela lub osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały, lub dopiero wszczęcia czynności związanych z ustaleniem ich właściciela. Jeżeli zatem takie zwierzę gospodarskie odnalezione zostanie na terenie gminy Strzelno, to zakwestionowana regulacja wyklucza tymczasowe umieszczenie go w gospodarstwie rolnym zapewniającego miejsca zwierzętom gospodarskim, jako niespełniającego przesłanki "bezdomności" określonej w art. 4 pkt 16 u.o.z. Tymczasem przepis art. 11a ust. 2 pkt 7 jest jasny – stanowi o zwierzętach gospodarskich, a nie tylko o "bezdomnych zwierzętach gospodarskich" i taka też kategoria zwierząt podlega zadaniom gminy, wykonywanym na podstawie Programu. Wytknąć w tym kontekście należy też niekonsekwencję uchwałodawcy, który w zakwestionowanym powyżej § 12 ust. 3 (i ust. 4), posługuje się kategorią "bezdomnych zwierząt gospodarskich", zaś w ust. 1, 2 i 5 tego przepisu mowa jest o "zwierzętach gospodarskich" bez spornego przymiotnika. Za nieprawidłowe Sąd uznał również zawężenie w § 12 ust. 4 Programu stosowania uchwały do zwierząt gospodarskich z obszaru Gminy Strzelno. Zgodnie z zaznaczeniem dokonanym powyżej, w sytuacji zabłąkania się zwierzęcia gospodarskiego na teren gminy Strzelno, którego właścicielem jest mieszkaniec gminy sąsiedniej, przepis w tym brzmieniu wyłączałby możliwość pochwycenia i skierowania tego zwierzęcia do gospodarstwa rolnego określonego w Programie.
Zwrócić należy również uwagę na sprzeczność przedmiotowej modyfikacji upoważnienia ustawowego nie tylko z jego treścią określoną w art. 11a ust. 2 pkt 7, lecz także określeniem tytuły Rozdaniu 8 Programu, który koresponduje z brzmieniem przepisu ustawowego, lecz już nie z treścią regulacji w nim zawartych tj. § 12 Programu
Mając na uwadze wszelkie rozważania dokonane odnośnie przepisów § 12 ust. 3 i 4 Programu niewystarczające byłoby jedynie ograniczenie się do stwierdzenia nieważności zawartych w ust. 3 naruszających istotnie prawo sformułowań zawężających tj.: "bezdomnych" i sformułowania "z obszaru Gminy Strzelno". Dla usunięcia stanu sprzeczności z prawem konieczne jest zatem, w ocenie Sądu, wyeliminowanie z obrotu prawnego § 12 Programu w całości.
Sąd za wadliwą uznał wreszcie regulację zawartą w § 14 Programu, uznając tym samym, że organ niewłaściwie i w sposób niepełny wypełnił wynikający z art. 11a ust. 5 u.o.z. wymóg wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków. W przywołanym przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia w treści uchwalanego przez organ gminy programu obu wymienionych w tym przepisie elementów, tj. zarówno wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, jak i sposobu wydatkowania tych środków. Czym innym jest bowiem wskazanie wysokości środków przeznaczonych na realizację celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobu ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celem i przyjętymi założeniami programu.
Przez określenie sposobu wydatkowania środków finansowych należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Koniecznym jest więc dokonanie przez lokalnego prawodawcę co najmniej podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w programie (jako że to stanowi o realności realizacji poszczególnych zadań objętych programem) i określenie jak będą one rozdysponowywane. Organ w kontrolowanej uchwale wprawdzie wskazał środki finansowe, które planuje przeznaczyć na realizację Programu, i przyporządkował je poszczególnym zadaniom, niemniej jednak nie wymienił on wszystkich zadań ujętych w Programie. Pośród finansowanych przez organ zadań nie wyszczególniono bowiem opieki nad wolno żyjącymi kotami (w uchwale określono jedynie środki na ich dokarmianie), usypiania ślepych miotów, sterylizacji i kastracji zwierząt przebywających w schronisku.
Niekonkretnie sformułowano też punkt przeznaczający kwotę 19 000 zł na "utrzymywani zwierząt w miejscu zamieszkania" (pis. oryg.) - nie wiadomo, czy chodzi tu o wydatki związane z przebywaniem zwierząt w schronisku, czy też w wyznaczonym gospodarstwie rolnym, na jaki cel jaka kwota została przeznaczona. Powyższe wprowadza wątpliwość, czy każde z zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Zauważyć należy, że w Programie nie zawarto też żadnych unormowań regulujących sam tryb/sposób wydatkowania środków finansowych (np. podstaw ich wydatkowania).
Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego co do tego, że § 4 ust. 2 Programu istotnie narusza art. 11a ust.
2. W przepisie tym uchwałodawca uregulował, że wykonawcami programu są Gmina Strzelno (pkt 1), lekarze weterynarii (pkt 2), schronisko dla zwierząt na podstawie umowy podpisanej z Gminą (pkt 3), Zarząd Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Strzelnie (pkt 4) oraz organizacje społeczne, stowarzyszenia, fundacje, których statutowym celem działania jest przeciwdziałanie bezdomności zwierząt we współpracy z organami Gminy ("pkt 4" – omyłkowo zamiast pkt 5). Sąd uznał, że wytknięte braki sanuje wskazanie adresu danego podmiotu wykonującego Program w dalszych przepisach uchwały (tutaj: konkretne określenie schroniska w § 6 ust. 4 i 5 Programu, zaś gabinetu weterynaryjnego w § 13 ust. 2 Programu). Nie było w związku z tym również podstaw do uznania zarzutów skarżącego prokuratora wobec § 9 ust. 1 pkt 1 Programu (jego wadliwość, jak wyjaśniono, wyniknęła z innych powodów). Również określenie w § 4 ust. 2 pkt 4, że wykonawcami programu są organizacje społeczne, stowarzyszenia, fundacje, których statutowym celem działania jest przeciwdziałanie bezdomności zwierząt we współpracy z organami Gminy, jest w ocenie Sądu dopuszczalne. "Sztywne" wskazanie nazw i adresów ww. podmiotów w sposób nieuzasadniony zamykałoby drogę do wstąpienia w pozycję podmiotu wykonującego Program innym zainteresowanym jednostkom, których statutowym celem jest przeciwdziałanie bezdomności zwierząt.
Sąd zauważył, że § 4 ust. 2 Programu zawiera omyłkę redakcyjną, powodującą, że przepis § 4 ust. 2 ma dwie odrębne normy o tej samej jednostce redakcyjnej (pkt 4). Powyższe stanowi naruszenie § 56 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908) – jednak nie jest to naruszenie istotne, skutkujące stwierdzeniem nieważności z tego tylko powodu.
W tym stanie rzeczy, mając na względzie niepełny i nieprawidłowy sposób realizacji przez Radę Miejskiej w Strzelnie delegacji ustawowej, koniecznym stało się stwierdzenie przez Sąd nieważności całej zaskarżonej uchwały, gdyż wyeliminowanie jej tylko w zakresie obejmującym zaskarżone regulacje naruszyłoby integralność zaskarżonego aktu prawa miejscowego i pozbawiałoby go koniecznych i niezbędnych elementów, o jakich mowa w art. 11a ust. 2 i 5 u.o.z. Wskazać należy jednocześnie, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż upoważnienie ustawowe musi być wykonane w sposób wyczerpujący. Pominięcie przez organ stanowiący któregoś z wymienionych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę.
Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa. Wskazane powyżej rozejście się delegacji ustawowej z regulacjami zaskarżonej uchwały musi zatem prowadzić do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem, czy też prawo to w sposób istotny narusza (por. wyroki WSA w Opolu: z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 480/07, z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 196/17 i z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 195/18 – dostępne jw.).
Wobec powyższego, mając na uwadze przede wszystkim ww. liczne uchybienia zaskarżonej uchwały, które pozbawiają uchwalony Program charakteru wykonawczego oraz wadliwe określenie sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację poszczególnych zadań Programu, co ma kluczowe znaczenie dla wykonania przedmiotowej uchwały, Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.
Jednocześnie należy wskazać, że z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie w związku z trwającym stanem epidemii, stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.