Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg we [...], działający z upoważnienia Zarządu Powiatu we [...], zezwolił P.H.U. [...] na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] o łącznej powierzchni 3580 m2, w celu wykonania budowy sieci kanalizacji sanitarnej i przebudowy wodociągu, w terminie od 15 do 30 kwietnia 2013 r.
Wnioskiem datowanym na 30 kwietnia 2013 r. B. O. - P.H.U. [...] wniósł do Powiatowego Zarządu Dróg o zmianę decyzji z dnia [...] r. poprzez ograniczenie zajętej powierzchni pasa drogowego do 1000 m2. Wnioskodawca wyjaśnił, że w momencie składania wniosku o zajęcie pasa drogowego zakładał, iż potrzebny do wykonania robót piasek będzie składowany na jezdni. Udało się jednakże uzgodnić z właścicielem nieruchomości przyległej do drogi, że będzie można składować piasek na jego gruncie, a tym samym w trakcie robót zajęte było jedynie pobocze drogi o szerokości 2,5 m na długości 400 m. tj. w sumie 1000 m2.
Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg, na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267; zwanej "k.p.a."), art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych odmówił zmiany swojej decyzji z dnia [...] r.
Organ wskazał, że opłata za zajęcia pasa drogowego została określona na podstawie informacji zawartych we wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Podkreślił, że postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy prawa. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Postępowanie w trybie art. 155 k.p.a nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. Zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w tej sprawie. Organ wskazał, że skarżący, podnosząc że w okresie objętym zezwoleniem z dnia [...] zajął pas drogowy na długości 408 mb z planowanych 710 mb nie przedstawił na tą okoliczność żadnych dowodów.
Odwołując się skarżący podniósł, że w momencie składania wniosku nie przewidział okoliczności, które pojawiły się w trakcie wykonywania robót i które nie były znane w momencie składania wniosku. Wysoki poziom wód gruntowych uniemożliwił wykonanie prac zgodne z planem, co spowodowało przedłużenie wykonywania prac o kilka dni. Skutkowało to koniecznością złożenia kolejnego wniosku o zajęcie pasa drogowego w okresie od 2 do 15 maja 2013 r., na co skarżący otrzymał zezwolenie w dniu [...] r. W sprawie zmiany decyzji z 8 kwietnia organ winien zatem wziąć pod uwagę, że został złożony kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie drogi jak i to, że nie doszło do zakończenia robót w określonym pierwotnie terminie, a więc niemożliwe było zajęcie powierzchni 3580 m2. Zdaniem skarżącego w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 155 k.p.a.: wniosek dotyczy decyzji ostatecznej, a za jej zmianą przemawia słuszny interes wnioskodawcy.
Szczególną przesłanką przemawiającą za zmianą decyzji pierwotnej jest okoliczność, że doszło do zajęcia pasa drogowego jedynie o powierzchni 1000 m2 a nie 3580 m2. Decyzja winna dotyczyć faktycznie zajętego pasa drogowego.
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.
Kolegium podniosło, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego jest decyzją okresową tj. decyzją, której elementem jest wskazanie terminu zajęcia pasa drogowego. Decyzje, do których wprowadzono termin obowiązują, a więc wywierają skutki prawne, tylko w czasie w nich określonym. Określenie w decyzji terminu końcowego oznacza, że wynikające z niej uprawnienia lub obowiązki wygasają z mocy prawa wraz z upływem terminu. Organ jest uprawniony do zmiany jedynie decyzji obowiązującej w obrocie prawnym tj. takiej która nie wygasła i nadal wywiera skutki prawne tzn. oddziaływuje w jakimkolwiek zakresie na sferę praw lub obowiązków adresatów decyzji. Nie ma możliwości prowadzenia postępowania w trybie art. 155 k.p.a wobec decyzji nie będącej w obrocie prawnym. Decyzje wydane w tym trybie mają bowiem charakter konstytutywny i wywierają skutki ex nunc tj. wyłącznie na przyszłość.
Kolegium ustaliło, że w rozpatrywanej sprawie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z dnia [...] r. wygasło z dniem [...] r. Wniosek o zmianę zezwolenia wpłynął natomiast w dniu 6 maja 2013 r., a więc w momencie, kiedy decyzja z 8 kwietnia przestała funkcjonować w obrocie prawnym. W tej sytuacji decyzja z 8 kwietnia nie może być zmieniona lub uchylona.
W konsekwencji prowadzone przez organ I instancji postępowanie w sprawie zmiany decyzji z dnia 8 kwietnia było bezprzedmiotowe i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 k.p.a. podlega umorzeniu.
W skardze do sądu administracyjnego B. O. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez błędne ustalenie daty złożenia wniosku o zmianę decyzji z dnia [...]r.
Skarżący podniósł, że zezwolenie z dnia [...] r. obowiązywało do 30 kwietnia i wygasło dnia następnego tj. 1 maja. Wniosek o zmianę tej decyzji skarżący złożył nie 6 maja – jak twierdzi Kolegium, ale 30 kwietnia 2013 r. Świadczy o tym zarówno tabela opłat wskazana w decyzji z dnia 8 kwietnia określająca m.in. opłatę za zajęcie pasa drogowego w okresie od 29 do 30 kwietnia 2013 r. jak i złożony przez skarżącego z wnioskiem o zmianę decyzji harmonogram robót w pasie drogowym wskazujący na zajęcie powierzchni 65 m2 w okresie 1 dnia tj. 30 kwietnia 2013 r.
Skarżący podkreślił, że wraz z wnioskiem o zmianę zezwolenia złożył kolejny wniosek o wydanie decyzji na zajęcie pasa drogowego w okresie od 2 do 15 maja 2013r., które to zezwolenie otrzymał 30 kwietnia 2013 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Rozpatrzenie sprawy wymaga na wstępie zwrócenia uwagi na charakter udzielanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). W przypadku, jeżeli zezwolenie dotyczy prowadzenia robót w pasie drogowym (tak jak to miało miejsce w sprawie skarżącego) opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych). Opłatę ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych), a termin uiszczenia tej opłaty wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna (art. 40 ust. 13 ustawy o drogach publicznych). Zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia skutkuje wymierzeniem przez zarządcę drogi kary pieniężnej (art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych).
Z powyższych przepisów wynika, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego musi być wydane przed faktycznym zajęciem pasa drogowego (z wyjątkiem sytuacji awaryjnych – art. 40 ust. 14 ustawy o drogach publicznych). Wydając zezwolenie na zajęcie pasa drogowego organ nie ustala zatem, jaka jest rzeczywista powierzchnia zajętego pasa drogowego. Jeżeliby byłoby możliwe takie ustalenie oznaczałoby to, że doszło do nielegalnego zajęcia pasa drogowego tj. zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, co oznaczałoby konieczność wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Zezwalając na zajęcie pasa drogowego organ w istocie bada zamiar podmiotu ubiegającego się o zezwolenie – może zatem oceniać czy rzeczywiście wskazana przez wnioskodawcę powierzchnia pasa drogowego jest z jednej strony niezbędna, a z drugiej strony wystarczająca do wykonania planowanych robót.
Ponadto, skoro opłata za zajęcie pasa drogowego określana jest już w momencie wydawania zezwolenia (a nie po upływie okresu, na jaki zostało wydane zezwolenie, w oparciu o ustaloną rzeczywistą powierzchnię zajętego pasa drogowego), i wnioskodawca jest zobowiązany uiścić opłatę za udzielone zezwolenie w terminie 14 dni od uzyskania przez zezwolenie waloru ostateczności tj. niezależnie od okresu, na jaki było wydane zezwolenie – to należy stwierdzić, iż opłata jest należna za samo uzyskanie przez wnioskodawcę prawa do korzystania z pasa drogowego o określonej maksymalnej powierzchni.
W konsekwencji, nawet w przypadku jeżeli wnioskodawca wykorzysta udzielone mu zezwolenie w mniejszym niż maksymalny rozmiarze tj. dla swoich potrzeb zajmie mniejszą powierzchnię pasa drogowego niż przewidziana w zezwoleniu, nie zmniejsza to automatycznie opłaty, którą winien uiścić.
Ponieważ samo zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest decyzją uznaniową (w przeciwieństwie do rozstrzygnięcia o wysokości opłaty, które ma charakter decyzji związanej) – istnieje co do zasady możliwość jego zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Jednakże w kontekście wskazanego na wstępie charakteru zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zasadnie Kolegium zwraca z jednej strony uwagę na inną cechę tegoż zezwolenia tj. iż jest to decyzja okresowa, a z drugiej – na to, iż decyzja wydawana w trybie art. 155 k.p.a. wywiera skutek ex nunc tj. jedynie na przyszłość. Udzielone zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i określenie z tego tytułu opłaty nie jest pobraniem opłaty za faktyczne wykorzystanie oddanego do dyspozycji wnioskodawcy przedmiotu (drogi) zarządzanej przez organ, ale jest udzieleniem wnioskodawcy uprawnienia do korzystania na wyłączność z drogi, uprawnienia które może, ale nie musi być realizowane; które może być zrealizowane w części lub w całości, a przede wszystkim, które może być realizowane w ściśle określonym czasie.
Jeżeli zatem udzielone zezwolenie jest uprawnieniem ograniczonym w czasie, to tylko w okresie wyznaczonego czasu możliwa jest jego zmiana (np. poprzez zmniejszenie przeznaczonej do zajęcia powierzchni tak, by z jednej strony nie doszło do stwierdzenia, iż dotychczas zajmowany pas drogowy był zajmowany poza granicami udzielonego pierwotnie zezwolenia, a z drugiej strony aby możliwe było uwzględnienie zmniejszonych potrzeb inwestora w pozostałym do wykorzystania czasie). Po upływie okresu, na jaki było wydane zezwolenie uprawnienie określone zezwoleniem wygasa, a tym samym – nie ma czego zmieniać. W takim przypadku prowadzenie postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest bezprzedmiotowe, co skutkuje koniecznością jego umorzenia.
Niezasadny jest przy tym zarzut skarżącego, iż organ błędnie określił datę złożenia przez niego wniosku o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. zezwolenia z dnia [...] r. Z okoliczności, że w dniu sporządzania przez skarżącego wniosku o zmianę zezwolenia miał on wiedzę o tym, jaki był rzeczywisty rozmiar zajęcia pasa drogowego w dniu 30 kwietnia 2013 r. oraz jaka była wyznaczona w zezwoleniu z dnia [...] r. opłata za zajęcie pasa drogowego w dniu 30 kwietnia 2013 r. – co pozwoliło mu powołać się w złożonym wniosku na te informacje – wynika tylko tyle, że skarżący w momencie sporządzania wniosku o zmianę zezwolenia miał wiedzę o ww. faktach, które miały miejsce 30 kwietnia 2013 r. bądź przed tą datą. Pozwala to na wnioskowanie, że pismo skarżącego o zmianę zezwolenia zostało sporządzone 30 kwietnia 2013 r. – tak jak zostało datowane. Z faktu sporządzenia wniosku w określonym dniu nie wynika jednakże automatycznie, że w tym samym dniu pismo zostało wysłane lub doręczone organowi.
Na samą okoliczność wysłania lub doręczenia wniosku skarżący nie wskazał żadnych dowodów, w aktach sprawy znajduje się natomiast jego wniosek opatrzony pieczęcią wpływu organu z datą 6 maja 2013 r. tj. po upływie okresu, na który zostało udzielone skarżącemu zezwolenia z dnia [...]r.
Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd oddalił skargę.