Uzasadnienie
Wojewoda [...] złożył skargę na uchwalę Nr II/11/2014 Rady Gminy [...] z dnia 4 grudnia 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 103/6 położonej w miejscowości[...], wnosząc o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 11 pkt 5 lit. c) tiret drugie tej uchwały.
W kwestionowany zapis § 6 ust. 11 pkt 5 lit. c) tiret drugie uchwały stwierdza, że "warunki lokalizacji obiektu i prac związanych z wydobyciem kruszywa bezpośrednio pod linią elektroenergetyczną i w strefie ograniczonego użytkowania należy uzgadniać z właścicielem linii, na podstawie przepisów odrębnych".
Ustalenia te, w ocenie skarżącego organu nadzoru, nakładają dodatkowe wymogi, wykraczające poza powszechnie obowiązujące przepisy prawa, dopuszczające odstępstwa od ustaleń planu, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Podkreślono przy tym, że wszelkie kompetencje i formy działania organów określają przepisy rangi ustawowej.
Zdaniem skarżącego zamieszczenie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego norm otwartych, odsyłających do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur, jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, że zamieszczone w planie normy prawa materialnego stają się' w ten sposób niedookreślone.
Kwestionowany zapis planu ma charakter warunkowy, co zdaniem organu nadzoru, również jest niedopuszczalne w planie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) powinien w swojej treści zawierać bezwzględnie obowiązujące normy, takie jak nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie terenów nim objętych i nie może uzależniać realizacji ustaleń planu od przyszłych uzgodnień, zgód oraz na warunkach ustalonych przez inne organy czy instytucje.
W konsekwencji zdaniem Wojewody należy uznać, że Rada Gminy [...] nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego poprzez uzależnienie realizacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego od uzgodnienia dokonanego przez bliżej nieokreślony podmiot, przez co naruszyła w sposób rażący art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p., w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji - tj. naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] podniósł, iż po dokonaniu szczegółowej analizy treści tej skargi uznano, że jest ona zasadna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.)
W rozpoznawanej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowi uchwała nr II/11/2014 Rady Gminy [...] z dnia 4 grudnia 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 103/6 położonej w miejscowości[...].
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie i musi odpowiadać standardom legalności. Z tych względów przy rozpoznawaniu skargi na ten akt, sąd administracyjny w pierwszym rzędzie skupia się na zbadaniu, czy organ jednostki samorządu terytorialnego prawidłowo zrealizował przyznaną mu kompetencję prawodawczą. W tym względzie należy mieć na uwadze, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy.
Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w u.p.z.p. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 u.p.z.p. Z mocy przywołanego przepisu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jak wyjaśniono w literaturze (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 2, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2005 r., str. 253-255), przepis ten modyfikuje przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym. Zważyć przy tym należy, że przypadku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, ustawodawca – odmiennie niż w przypadku trybu – dla zastosowania sankcji nieważności nie postawił wymogu, aby naruszenie prawa w tym zakresie miało charakter istotny.
Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie przez zasady uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozumie się wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą merytorycznej problematyki, a więc zawartości planu i jego ustaleń. Przedmiot planu miejscowego określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., który uszczegółowiony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 16 ust. 2 u.p.z.p.
Odnosząc się do podniesionego względem zaskarżonej uchwały zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. przez § 6 ust. 11 pkt 5 lit. c) tiret drugie uchwały, zauważyć trzeba, że w odpowiedzi na skargę został on uwzględniony przez gminnego prawodawcę.
Kwestionowany zapis zawarty w § 6 ust. 11 pkt 5 lit. c) tiret drugie uchwały stanowiący, że "warunki lokalizacji obiektu i prac związanych z wydobyciem kruszywa bezpośrednio pod linią elektroenergetyczną i w strefie ograniczonego użytkowania należy uzgadniać z właścicielem linii, na podstawie przepisów odrębnych", istotnie tworzy bliżej niedookreślony obowiązek adresatów planu miejscowego - uzyskania uzgodnienia na wykonanie pewnych działań, podejmowanych na obszarze objętym planem z odpowiednimi organami. Nałożony w ten sposób dodatkowy wymóg, wykracza poza powszechnie obowiązujące przepisy prawa dopuszczające odstępstwa od ustaleń planu, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu (...).
W tej mierze podzielić należy poglądy skarżącego organu nadzoru wsparte stanowiskiem judykatury (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2014 r., II SA/Wr 894/13; 13 maja 2014r., II SA/Wr 164/14; WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014 r., IV SA/Wa 629/14 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 października 2014 r., II SA/Go 588/14, dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA), w których wskazuje się na brak podstawy prawnej dla sytuowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji, która uzależnia możliwość dokonania określonych czynności (na kanwie niniejszej sprawy - warunki lokalizacji obiektu i prac związanych z wydobyciem kruszywa) od wypełnienia przez adresatów planu miejscowego warunków właściciela sieci.
Wskazać należy, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakazuje radzie przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast zgodnie z konkretyzującym zakres przedmiotowy tejże kompetencji § 4 pkt 9 rozporządzenia wspomniane zasady powinny zawierać:
- a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,
- b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,
- c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.
Z przytoczonych powyżej przepisów nie wynika więc norma prawna, która pozwalałaby radzie gminy na zamieszczenie w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazu uwzględnienia warunków ustalonych przez określone podmioty. Wskazane przepisy rangi ustawowej przewidują natomiast przyjęcie w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a w pojęciu tym nie mieści się kwestia tego, w jaki sposób adresaci planu mają się porozumiewać z właścicielami odpowiednich sieci. Nie ulega wątpliwości, że zapisy wskazujące na konieczność spełnienia warunków ustalonych przez właściciela sieci - wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego - są nieprawidłowe, zaś ich regulowanie w akcie prawa powszechnie obowiązującego (akcie prawa miejscowego) nie jest dopuszczalne.
Stanowiąc akty prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są bowiem aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych i nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84).
Dlatego w judykaturze podnosi się, że uchwały podejmowane przez organy samorządowe powinny zwierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie zbyt szerokiego luzu interpretacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1995 r., SA/Gd 2949/94). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien zawierać normy konkretne i indywidualne (zamknięte), tak aby w sposób czytelny określić sposób wykonania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie jego obowiązywania (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014 r., II OSK 3083/13). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2009 r., II OSK 1854/08; wyroki WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2009 r. II SA/Po 383/2009 oraz WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2008 r., II SA/Kr 539/2007).
Uzależniając realizację ustaleń planu miejscowego od warunków określonych przez inne podmioty, wprowadza się stan niepewności obywateli, co do uregulowań planu, którego zadaniem jest kształtowanie sposobu wykonania prawa własności. Akt ten wymaga bowiem trwałości jego postanowień.
Uzależnienie możliwości dokonania określonych czynności przewidzianych w ustaleniach planu od uzyskania zgody, spełnienia warunków i zasad określonych przez inne podmioty – w tym przypadku właścicieli sieci, wykracza poza przyznaną kompetencję określania ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przepisach cyt. ustawy i rozporządzenia wskazano jednoznacznie materię przekazaną do uregulowania mieszczącą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Nakładanie obowiązków w postaci konieczności uzyskania zgód (dokonania uzgodnień, porozumień), uwzględnienia warunków i zasad ustalonych przez określone podmioty, stanowi wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że każdorazowe uzyskanie dostępu do sieci, cieku czy terenu wymaga dokonania uzgodnień z ich dysponentami, jednakże wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego, regulowanie kwestii tych uzgodnień w akcie prawa powszechnie obowiązującego (akcie prawa miejscowego) nie jest dopuszczalne.
Reasumując stwierdzić należy, że uchwała rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinna zawierać wyłącznie przepisy prawa o charakterze dyrektywnym (nakazujące, zakazujące, zezwalające itd.), z których można będzie wyprowadzić normy prawne regulujące sytuację obywateli na danym terenie. Kwestionowany fragment zaskarżonej uchwały kryterium tego nie spełnia, a ponadto zapis ten posiada jednocześnie charakter warunkowy, co również jest niedopuszczalne, bowiem plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać w swojej treści bezwzględnie obowiązujące normy i nie może uzależniać realizacji ustaleń planu od przyszłych uzgodnień oraz warunków ustalonych przez inne organy, czy instytucje.
Z tych też względów, mając na uwadze także wyżej opisaną niezgodność z prawem przepisu § 6 ust. 11 pkt 5 lit. c) tiret drugie zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku.
Jednocześnie na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że uchwała ta nie może być w tym zakresie wykonana.