Uzasadnienie
Wójt Gminy L., decyzją z [...] sierpnia 2019 r. (znak: [...]), odmówił P. K. przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, wnioskowanej na M. M.. Jako powód odmowy podano, że Strona pozostawała pod opieką medyczną dopiero od dnia [...] stycznia 2019 r., tj. od 11 tygodnia ciąży. Tymczasem przedmiotowe świadczenie przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Zaznaczono, że wszystkie pozostałe warunki, w tym kryterium dochodowe, zostały spełnione.
Od w/w decyzji odwołała się P. K., zachowując ustawowy termin. Skarżąca wyjaśniła, że późno dowiedziała się o ciąży. Do listopada 2018 r. karmiła bowiem piersią swoje pierwsze dziecko, co powodowało nieregularne miesiączkowanie. P. K. zaznaczyła, że jak tylko rozpoznała ciążę zgłosiła się do lekarza.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] października 2019r., nr [...], działając na podstawie art. 15b ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. - dalej jako: " uśr") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej jako: " kpa"), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że warunki i zasady ustalenia prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka zostały ściśle określone w art. 15b uśr. Organy administracji publicznej nie mogą zatem w tym zakresie działać w ramach uznania administracyjnego. W art. 15b ust. 1 uśr ustawodawca - realizując tzw. zasadę subsydiarności (pomocniczości) Państwa - przewidział finansowe wsparcie dla rodzin, poprzez przyznanie jednorazowej zapomogi w wysokości 1.000 zł na jedno dziecko, z tytułu urodzenia się żywego dziecka. Jednocześnie jednak, przyznanie tej pomocy zostało uzależnione od spełnienia warunku, polegającego na obowiązku pozostawania kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu (art. 15b ust. 5 uśr). Jak sprecyzowano w art. 15b ust. 6 powołanej ustawy, pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną.
Cytowany przepis jest jednoznaczny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z kolei organy administracji publicznej, które są obowiązane działać na podstawie prawa, nie mogą powszechnie obowiązującej normy zmienić lub – tym bardziej – ignorować. W związku z tym, skoro kobieta nie pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży, nie ma możliwości ustalenia prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka.
Kolegium zwróciło uwagę, że ustawodawca nie przewidział możliwości przyznania świadczenia pomimo, że kobieta nie dopełniła obowiązku pozostawania pod opieką medyczną od określonego w ustawie terminu, choćby przeszkodziły w tym przyczyny obiektywne.
Z przedłożonego zaświadczenia, wystawionego przez położną, z [...] lipca 2019 r. wynika, że Skarżąca pod opieką medyczną pozostawała od 11 tygodnia ciąży.
Organ drugiej instancji stwierdził, że ustawodawca nie dał organom administracji publicznej możliwości uwzględniania różnych okoliczności życiowych, które stanęły na przeszkodzie w wypełnieniu obowiązku pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży.
P. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której nie zgodziła się ze stanowiskiem organu. Skarżąca podniosła, że do listopada 2018r. karmiła pierwsze dziecko i nie wiedziała, że jest w ciąży, z uwagi na brak jej objawów.
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "ppsa"), wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2019r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy L. z [...] sierpnia 2019 r. (znak: [...]), o odmowie przyznania Skarżącej jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, wnioskowanej na M. M.. Jako powód odmowy podano, że Strona pozostawała pod opieką medyczną dopiero od [...] stycznia 2019 r., tj. od 11 tygodnia ciąży.
W sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. - dalej jako "uśr").
Zgodnie z art.15b ust. 5 uśr, jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 15b ust. 6 uśr).
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżąca jest matką dwójki dzieci. Pierwsze dziecko, I. M., urodził się [...] marca 2018r. M. M. jest drugim dzieckiem, urodzonym [...] lipca 2019r. Z zaświadczenia z [...] lipca 2019r., wystawionego przez położną wynika, że Skarżąca pozostawała pod opieką medyczną od [...] stycznia 2019r., tj. od 11 tygodnia ciąży do trzeciego trymestru ciąży.
Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy wyjaśnienia czy okoliczność, że matka dziecka pozostawała pod opieką medyczną od 11 tygodnia ciąży do porodu, przekreśla jej uprawnienie do przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka.
Odnosząc się do powyższej kwestii należy stwierdzić, że żaden przepis ustawy nie określa w sposób jednoznaczny skutków prawnych sytuacji, w której kobieta ubiegająca się o zapomogę poddała się opiece medycznej po 10 tygodniu ciąży. Ustawodawca nie wprowadził zasad ani trybu postępowania dającego organom administracji możliwość zweryfikowania przyczyn, dla których matka wnioskująca o przedmiotową zapomogę nie poddała się opiece medycznej w powyższym terminie. Brak w ustawie takiej regulacji nie oznacza jednak, że kobieta, która poddała się opiece medycznej po 10 tygodniu ciąży, a następnie urodziła dziecko, powinna być automatycznie - niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy - pozbawiona prawa do zapomogi.
Nie można z sytuacji takiej wywieść wniosku o istnieniu bezwzględnego zakazu jej przyznania. W pewnych przypadkach kobieta, której nie da się zarzucić braku troski o zdrowie własne i płodu, może pozostawać pod opieką medyczną w terminie późniejszym, niż określony w art. 15b ust. 5 uśr ze względu na niezależne od niej przyczyny. Mogą to być w szczególności czynniki o charakterze biologicznym (np. brak możliwości rozpoznania ciąży w jej wczesnym etapie) bądź faktycznym (np. brak możliwości zarejestrowania się na badania lekarskie lub poddania się badaniu lekarskiemu w odpowiednim terminie). Pozbawienie matki dziecka prawa do przedmiotowej zapomogi wyłącznie ze względu na wystąpienie tego typu okoliczności, tj. okoliczności, za które matka nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialności, byłoby nie tylko niezgodne z ratio legis art. 15b ust. 5 uśr, lecz także prowadziłoby do naruszenia zasad konstytucyjnych.
Luka prawna, wynikająca z zaniechania ustawodawcy, powinna zostać wypełniona w drodze bezpośredniego stosowania Konstytucji (patrz: wyrok NSA z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1003/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako "CBOSA").
Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 22 listopada 2016 r., sygn. akt SK 2/16 (Dz. U. z 2016 r. poz. 2204) orzekł, że art. 15b ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych, jest zgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że: "wynik wykładni celowościowej w większym stopniu realizuje prawo wyrażone w art. 71 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji i jest przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mając więc na uwadze zasady wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, a także to, że interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana z zastosowaniem techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją, nie można było w procesie wykładni art. 15b ust. 5 uśr poprzestać na wykładni językowej.
Wypełnienie obowiązku poddania się opiece lekarskiej przez kobietę w ciąży nie może być oceniane z pominięciem ustaleń co do obiektywnych możliwości jego realizacji w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Przyjęcie przeciwnego stanowiska godziłoby w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 czy art. 71 ust. 1 Konstytucji". Trybunał wskazał też, że art. 15b ust. 5 uśr "interpretowany w kontekście deklarowanych przez ustawodawcę celów oraz w świetle prawa do pomocy władz publicznych wyrażonego w art. 71 ust. 1 zdaniu drugim Konstytucji - powinien być rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych".
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że organy w ustalaniu stanu faktycznego pominęły wystąpienie w przypadku Skarżącej czynnika o charakterze biologicznym, jakim mógł być brak możliwości rozpoznania ciąży w jej wczesnym etapie z uwagi na karmienie piersią pierwszego dziecka. Organ odwoławczy nie odniósł się do stanowiska Skarżącej zawartego w odwołaniu, mimo że w jego treści Strona wyjaśniła, że o ciąży dowiedziała się późno, ponieważ do listopada 2018r. karmiła piersią pierwsze dziecko.
W ocenie Sądu niewystarczające było w przedmiotowej sprawie odniesienie się do literalnego brzmienia przepisów, bez indywidualnego ocenienia sytuacji Skarżącej. Tym samym przedwczesne było stanowisko organów, że Skarżąca nie spełnia wymogów ustawy do przyznania jej przedmiotowej zapomogi.
Organ powinien ocenić twierdzenie Skarżącej, że nie pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży z przyczyn od siebie niezależnych, bowiem nie miała świadomości, że jest w ciąży. Jest to okoliczność, która może uzasadniać pozostawanie przez Skarżącą pod opieką lekarską po okresie określonym ustawą.
Powyższy pogląd został wyrażony w wyroku tut. Sądu z dnia 18 grudnia 2018 r. II SA/Bd 1153/18 (publ. LEX nr 2619467).
Kwestia przyczyny, dla której skarżąca nie pozostawała pod opieką lekarską nie później niż od 10 tygodnia ciąży, powinna być przedmiotem ustaleń i oceny w ramach postępowania administracyjnego. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organy nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W postępowaniu administracyjnym należało ustalić, czy występowały przyczyny obiektywne, które uniemożliwiły skarżącej poddanie się opiece lekarskiej we wskazanym przez ustawę terminie. Dla takiego ustalenia nie jest wystarczające zaświadczenie położnej, potwierdzające pozostawanie matki dziecka pod tą opieką.
Nie można bowiem pominąć indywidualnej sytuacji Skarżącej, która spowodowała późniejsze zgłoszenie się do lekarza. Niekiedy wystarczającym może okazać się oświadczenie strony w tym zakresie, co jednak musi podlegać ocenie organów.
Mając zatem na uwadze prokonstytucyjną wykładnię art. 15b ust. 5 uśr zaprezentowaną przez Sąd należy przyjąć, że organy wydając zaskarżone decyzje nie przeprowadziły w sposób pełny postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały na uwadze dokonaną powyżej ocenę prawną i przeprowadzą postępowanie w kierunku wskazanym przez Sąd, co umożliwi prawidłowe rozpatrzenie wniosku Skarżącej.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. A i lit. c w zw. z art. 135 ppsa uwzględnił skargę.