Uzasadnienie
Wójt Gminy L., decyzją z [...] sierpnia 2019 r. (znak: [...]),wydaną na podstawie przepisów art. 1, art. 2, art. 3, art. 5, art. 8, art. 8 pkt 1, art. 9, art. 24, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. - dalej jako "uśr"), przyznał P. K. zasiłek rodzinny na dziecko do 5 lat, przyznany na I. M., w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od [...].07.2019r. do [...].08.2019r. oraz zasiłek rodzinny na dziecko do 5 lat, przyznany na M. M., w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od [...].07.2019r. do [...].08.2019r. odmawiając jednocześnie świadczenia w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, wnioskowanego na syna M. M., w wysokości [...] zł, zasiłku rodzinnego na dziecko do 5 lat, przyznanego na I. M., w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od [...].09.2019r. do [...].10.2019r. oraz zasiłku rodzinnego na dziecko do 5 lat, przyznanego na M. M., w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od [...].09.2019r. do [...].10.2019r.
Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z weryfikacją danych o dochodach w systemie informatycznym ZUS powziął informację, że P. M., ojciec dzieci, podjął zatrudnienie w oparciu o umowę o pracę w firmie "N. " od [...].10.2018r. Organ wskazał, że przeliczył dochody rodziny i ustalił, że w przeliczeniu na osobę w lipcu 2019r. i w sierpniu 2019r. dochód rodziny wyniósł [...] zł. (wyliczenie: [...] zł. dochód za listopad 2018r./ 4 os. = [...] zł.). Od września 2019r. dochód rodziny wynosi [...] zł (wyliczenie: [...] zł. dochód za listopad 2018r + [...] zł świadczenie rodzicielskie = [...] zł/ 4 osoby = [...] zł.).
Organ zwrócił uwagę, że zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł.
Organ stwierdził, że dochód rodziny w niniejszej sprawie przekracza ustalone kryterium o 201,03 (gdyż [...] zł (dochód rodziny) - [...] zł (kryterium) = [...] zł.), a w sprawie nie można zastosować art. 5 ust. 3 uśr.
Organ podniósł ponadto, że zgodnie z art. 9 ust. 6 uśr dodatek z tytułu urodzenia się dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną.
Organ wskazał, że z przedstawionego przez P. K. zaświadczenia wystawionego przez położną wynika, że pozostawała ona pod opieką medyczną dopiero od [...].01.2019 (tj. od 11 tygodnia), a zatem później niż wymagany przez ustawodawcę termin. Z tego powodu nie została spełniona przesłanka z art. 9 ust. 6 uśr i organ odmówił przyznania prawa do dodatku z tytułu urodzenia dziecka.
P. K., zachowując ustawowy termin, zakwestionowała decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, wnioskowanego na M. M.. Skarżąca wyjaśniła, że późno dowiedziała się o ciąży. Do listopada 2018 r. karmiła bowiem piersią swoje pierwsze dziecko, co powodowało nieregularne miesiączkowanie. P. K. zaznaczyła, że jak tylko rozpoznała ciążę zgłosiła się do lekarza.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] października 2019r., nr [...], działając na podstawie art. 9 uśr oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej jako: "kpa"), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że warunki i zasady przyznawania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami zostały ściśle określone w art. 9 uśr. Organy administracji publicznej nie mogą zatem w tym zakresie działać w ramach uznania administracyjnego. W art. 9 uśr ustawodawca - realizując tzw. zasadę subsydiarności (pomocniczości) Państwa - przewidział dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka w wysokości 1.000 zł.
Jednocześnie jednak, przyznanie tej pomocy zostało uzależnione od spełnienia warunku, polegającego na obowiązku pozostawania kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu (art. 9 ust. 6 uśr). Jak sprecyzowano w art. art. 9 ust. 7 powołanej ustawy, pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Cytowany przepis jest jednoznaczny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z kolei organy administracji publicznej, które są obowiązane działać na podstawie prawa, nie mogą powszechnie obowiązującej normy zmienić lub – tym bardziej – ignorować. W związku z tym, skoro kobieta nie pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży, nie ma możliwości ustalenia prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka.
Kolegium zwróciło uwagę, że ustawodawca nie przewidział możliwości przyznania świadczenia pomimo, że kobieta nie dopełniła obowiązku pozostawania pod opieką medyczną od określonego w ustawie terminu, choćby przeszkodziły w tym przyczyny obiektywne.
Organ odwoławczy, odmawiając przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, wnioskowanego na M. M., powołał się na przedłożone przez Skarżącą zaświadczenie wystawione przez położną, z [...] lipca 2019 r., z którego wynika, że Skarżąca pod opieką medyczną pozostawała od 11 tygodnia ciąży.
Organ II instancji stwierdził, że ustawodawca nie dał organom administracji publicznej możliwości uwzględniania różnych okoliczności życiowych, które stanęły na przeszkodzie w wypełnieniu obowiązku pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży.
P. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której nie zgodziła się ze stanowiskiem organu. Skarżąca podniosła, że do listopada 2018r. karmiła pierwsze dziecko i nie wiedziała, że jest w ciąży, z uwagi na brak jej objawów.
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "ppsa"), wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2019r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy L. z [...] sierpnia 2019 r. (znak: [...]) w części dotyczącej odmowy przyznania Skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka wnioskowanego na syna M. M..
Organ rozstrzygnięcie uzasadnił tym, że Strona pozostawała pod opieką medyczną dopiero od [...] stycznia 2019 r., tj. od 11 tygodnia ciąży.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca jest matką dwójki dzieci. Pierwsze dziecko, I. M., urodził się [...] marca 2018r. M. M. jest drugim dzieckiem, urodzonym [...] lipca 2019r.
Z zaświadczenia z [...] lipca 2019r., wystawionego przez położną wynika, że Skarżąca pozostawała pod opieką medyczną od [...] stycznia 2019r., tj. od 11 tygodnia ciąży do trzeciego trymestru ciąży.
W sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. - dalej jako "uśr").
Zgodnie z art.9 ust. 1 i 2 uśr dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje matce lub ojcu albo opiekunowi prawnemu dziecka. Dodatek przysługuje opiekunowi faktycznemu dziecka w wieku do ukończenia przez dziecko pierwszego roku życia, jeżeli nie został przyznany rodzicom lub opiekunowi prawnemu dziecka. Dodatek, o którym mowa w ust. 1, przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu (art. 9 ust. 6 uśr). Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 9 ust. 7 uśr).
Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy wyjaśnienia czy okoliczność, że Skarżąca pozostawała pod opieką medyczną od 11 tygodnia ciąży do porodu przekreśla jej uprawnienie do przyznania dodatku z tytułu urodzenia dziecka.
Odnosząc się do powyższej kwestii należy stwierdzić, że w przypadku dodatku z tytułu urodzenia dziecka uregulowanego w art. 9 uśr, podobnie jak w przypadku jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, w prowadzonej przez art. 15b uśr, żaden przepis ustawy nie określa w sposób jednoznaczny skutków prawnych sytuacji, w której kobieta ubiegająca się o świadczenie z tytułu urodzenia dziecka poddała się opiece medycznej po 10 tygodniu ciąży. Ustawodawca nie wprowadził zasad ani trybu postępowania dającego organom administracji możliwość zweryfikowania przyczyn, dla których matka wnioskująca o wsparcie na podstawie art. 9 lub 15b nie poddała się opiece medycznej w powyższym terminie. Brak w ustawie takiej regulacji nie oznacza jednak, że kobieta, która poddała się opiece medycznej po 10 tygodniu ciąży, a następnie urodziła dziecko, powinna być automatycznie - niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy - pozbawiona prawa tak jak w rozpoznawanej sprawie do dodatku.
W orzecznictwie sadów administracyjnych wielokrotnie zwracano uwagę, że w pewnych przypadkach kobieta, której nie da się zarzucić braku troski o zdrowie własne i płodu, może pozostawać pod opieką medyczną w terminie późniejszym, niż określony w art. 9 ust. 6 uśr ze względu na niezależne od niej czynniki. Mogą to być w szczególności czynniki o charakterze biologicznym (np. brak możliwości rozpoznania ciąży w jej wczesnym etapie) bądź faktycznym (np. brak możliwości zarejestrowania się na badania lekarskie lub poddania się badaniu lekarskiemu w odpowiednim terminie). Pozbawienie matki dziecka prawa do świadczeń z tytułu urodzenia dziecka wyłącznie ze względu na wystąpienie tego typu okoliczności, tj. okoliczności, za które matka nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialności, byłoby nie tylko niezgodne z ratio legis art. 9 ust. 6 ustawy, lecz także prowadziłoby do naruszenia zasad konstytucyjnych.
Sądy administracyjne zwracały uwagę na lukę prawną, wynikającą z zaniechania ustawodawcy w tego typu sprawach jak rozpoznawana. W szerszym orzecznictwie, ukształtowanym w sprawach dotyczących jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka (art. 15b ust. 5 uśr), w których organy kwestionowały również zachowanie przez kobiety w ciąży wymogu pozostawania pod opieką medyczną nie później, niż od 10 tygodnia ciąży, sądy kierowały się bezpośrednim stosowaniem Konstytucji (patrz: wyrok NSA z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. Akt I OSK 1003/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako "CBOSA"). Zwłaszcza kluczową rolę odegrał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 2016 r., sygn. akt SK 2/16 (Dz. U. z 2016 r. poz. 2204), w którym orzeczono, że art. 15b ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych, jest zgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że "wynik wykładni celowościowej w większym stopniu realizuje prawo wyrażone w art. 71 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji i jest przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mając więc na uwadze zasady wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, a także to, że interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana z zastosowaniem techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją, nie można było w procesie wykładni art. 15b ust. 5 uśr poprzestać na wykładni językowej. Wypełnienie obowiązku poddania się opiece lekarskiej przez kobietę w ciąży nie może być oceniane z pominięciem ustaleń co do obiektywnych możliwości jego realizacji w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Przyjęcie przeciwnego stanowiska godziłoby w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 czy art. 71 ust. 1 Konstytucji".
Trybunał wskazał też, że art. 15b ust. 5 uśr "interpretowany w kontekście deklarowanych przez ustawodawcę celów oraz w świetle prawa do pomocy władz publicznych wyrażonego w art. 71 ust. 1 zdaniu drugim Konstytucji - powinien być rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych".
W ocenie Sądu te same mechanizmy oceny spełnienia wymogu pozostawania przez kobietę w ciąży pod opieką medyczną nie później, niż od 10 tygodnia ciąży należy wdrożyć przy zastosowaniu art. 9 ust. 6 uśr.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że organy w ustalaniu stanu faktycznego pominęły wystąpienie w przypadku Skarżącej czynnika o charakterze biologicznym, jakim mógł być brak możliwości rozpoznania ciąży w jej wczesnym etapie z uwagi na karmienie piersią pierwszego dziecka. Organ odwoławczy nie odniósł się do stanowiska Skarżącej zawartego w odwołaniu, mimo że w jego treści Strona wyjaśniła, że o ciąży dowiedziałam się późno, ponieważ do listopada 2018r. karmiła piersią pierwsze dziecko.
W ocenie Sądu niewystarczające było w przedmiotowej sprawie odniesienie się do literalnego brzmienia przepisów, bez indywidualnego ocenienia sytuacji Skarżącej. Tym samym przedwczesne było stanowisko organów, że skarżąca nie spełnia wymogów ustawy do przyznania jej dodatku z tytułu urodzenia dziecka.
Organ powinien ocenić twierdzenie Skarżącej, że nie pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży z przyczyn od siebie niezależnych, bowiem nie miała świadomości, że jest w ciąży. Jest to okoliczność, która może uzasadniać pozostawanie przez Skarżącą pod opieką lekarską po okresie określonym ustawą.
Kwestia przyczyny, dla której skarżąca nie pozostawała pod opieką lekarską nie później niż od 10 tygodnia ciąży, powinna być przedmiotem ustaleń i oceny w ramach postępowania administracyjnego. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organy nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym należało ustalić, czy występowały przyczyny obiektywne, które uniemożliwiły skarżącej poddanie się opiece medycznej we wskazanym przez ustawę terminie. Dla takiego ustalenia nie jest wystarczające zaświadczenie potwierdzające pozostawanie pod tą opieką. Nie można bowiem pominąć indywidualnej sytuacji Skarżącej, która spowodowała późniejsze zgłoszenie się do lekarza.
Mając zatem na uwadze prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 6 uśr zaprezentowaną przez Sąd należy przyjąć, że organy wydając zaskarżoną decyzję nie przeprowadziły w sposób pełny postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały na uwadze dokonaną powyżej ocenę prawną i przeprowadzą postępowanie w kierunku wskazanym przez Sąd, co umożliwi prawidłowe rozpatrzenie wniosku skarżącej.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ppsa uwzględnił skargę orzekając jak w sentencji wyroku.