Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Wójt Gminy Czerniakowo decyzją z dnia 12 czerwca 2023 r., na podstawie art. 17, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1, ust. 2, ust. 4, art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 390), zwanej dalej: "u.ś.r.", odmówił J. S., zwanej dalej: "skarżącą" lub "stroną", przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania:
W dniu 29.05.2023 r. wpłynął wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem W. S.. Z orzeczenia Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia [...].02.2023 r., wynika, że wobec W. S. orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności na stałe. Skarżąca załączyła kopię decyzji o przyznanej jej emeryturze.
Z ustaleń dokonanych przez pracownika socjalnego w ramach wywiadu środowiskowego wynika, że strona sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem.
Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., stanowi, iż "świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę ma prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emeryta lno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym".
Posiadanie więc prawa do emerytury zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a, ww. ustawy, nie uprawnia strony do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Z ww. orzeczenia z dnia 28.02.2023 r., wynika, że nie można ustalić daty istnienia niepełnosprawności męża strony, co oznacza, że nie jest spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1 b, u.ś.r. do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca zarzuciła, że zaskarżone orzeczenie jest krzywdzące i niezgodne z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (art. 17 ust. 1 b jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji).
Strona oświadczyła, że aby wyeliminować przesłankę dyskwalifikującą ją do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest gotowa zawiesić prawo do emerytury.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z dnia 13 lipca 2023 r., an podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 5 pkt 1 lit. a, u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023. 775), zwanej dalej: "kpa", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania:
Zasadne jest uwzględnienie stanowiska sądów administracyjnych, dotyczących stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r. (I OSK 1614/16, CBOSA) wskazał, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania.
Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Drugą okolicznością, która w ocenie organu I instancji uniemożliwiała uwzględnienie wniosku o przyznanie świadczenia był fakt, że strona, jako osoba sprawująca opiekę, posiada uprawnienie do emerytury. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Powyższy przepis jest jednoznaczny i obowiązujący oraz nie pozostawia pola do dowolnej interpretacji przez organy władzy publicznej, które go stosują. Oznacza to, że osoba mająca ustalone prawo do emerytury nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego niezależnie od tego, czy kwota otrzymywanej emerytury jest wyższa czy niższa od aktualnej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego.
Brak jest podstaw do zastosowania wykładni celowościowej, niezgodnej z wykładnią językową, ponieważ, kreowałoby to prawo do świadczeń rodzinnych, a nie taka jest rola organów stosujących prawo. Ponadto należy założyć, że racjonalny ustawodawca świadomie utworzył katalog negatywnych przesłanek prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, aby nie zostawiać organom uprawnienia do uznaniowego ustalania prawa do świadczeń, których przesłanki przyznania zostały określone w ustawie.
Na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie pozwala również wykładnia prokonstytucyjna. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, nie można z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem.
W skardze złożonej do Sądu, strona podniosła, że mąż jest po operacji serca, nie chodzi i wymaga całodobowej opieki. Strona podtrzymała gotowość zawieszenia prawa do emerytury, która jest znacznie niższa niż otrzymywana przez nią emerytura.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Skarga okazała się zasadna.
Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu i procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając niniejszą sprawę stwierdzić należy, że organy obu instancji przyjęły częściowo odmienne stanowiska w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego. Organ I instancji stanął na stanowisku, że występuje negatywna przesłanka do przyznania świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. Organ odwoławczy natomiast uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na moment powstania niepełnosprawności męża skarżącej, który to pogląd Sąd podziela. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, Trybunał za niekonstytucyjne uznał różnicowanie, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., sytuacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, których niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w ww. przepisie od tych, których niepełnosprawność powstała w okresach późniejszych. Oznacza to, że na wynik sprawy z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych przestała mieć wpływ kwestia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jeżeli niepełnosprawność ta powstała później niż do ukończenia przez nią 18, względnie 25 roku życia, w tym bowiem zakresie ww. przepis jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasada równości wobec prawa).
Organy obu instancji zgodnie przyjęły natomiast, że z art. 17 ust. 5 pkt.1 lit a, u.ś.r., wynika przesłanka negatywna w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, dla opiekunów którym przysługuje prawo do emerytury. W istocie literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt.1 lit a, u.ś.r., wskazuje, że przesłanką wykluczającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie prawa do emerytury osobie sprawującej opiekę. W ocenie Sądu poprzestanie jednak przez organy obu instancji na wykładni językowej doprowadziło je do błędnej wykładni tego przepisu.
Problem prawidłowej wykładni ww. przepisu był już wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym aktualnie w orzecznictwie – niezgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego - wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej (przykładowo: w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę linię tę podziela. W szczególności zgadza się z argumentacją prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, gdzie zasadnie wskazano, że proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo).
Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65).
Wobec powyższego należy odstąpić od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Aktualnie zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne wynosi 2458,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 1 listopada 2022 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2023 (M.P. z 2022 r., poz. 1070).
Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Dlatego też zasadnie w sprawie I OSK 254/20 zwrócono uwagę i odwołano się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Mianowicie zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.
Jak trafnie zauważył NSA w sprawie I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.
W konsekwencji powyższych rozważań, brak jest przesłanek na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., które uniemożliwiają przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W tych warunkach, obowiązkiem organu było pouczenie skarżącej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Ma to o tyle istotne znaczenie, że dopiero podjęcie takiego działania przez organ upewniłoby skarżącą, że nie występują inne negatywne przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18, nie zachodzi konieczność rezygnacji przez stronę z otrzymywanego świadczenia (tu: emerytury) przed otrzymaniem od organu zapewnienia, że strona ta otrzyma drugie, wyższe świadczenie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z otrzymywanego świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego.
Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyroki NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., I OSK 690/21). Wyżej wskazane stanowisko, podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie.
Zanim jednak organ pouczy stronę w powyższy sposób, winien najpierw ustalić, czy spełnia ona przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 u.ś.r. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający by świadczył o tym, iż przesłanki te w stosunku do skarżącej zachodzą.
Ustalenia organów winny bowiem dotyczyć kwestii, czy wniosek skarżącej ma oparcie w przepisach art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. który wymaga istnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia, którego to związku organy obu instancji nie stwierdziły, a organ I instancji ograniczył się jedynie do wskazania, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Zgromadzony materiał dowodowy nie daje jednoznacznej i nie budzącej wątpliwości odpowiedzi w tej kwestii, albowiem brak jest dowodów, w tym oświadczenia strony, jakich czynności dokonuje przy mężu, w jakim nasileniu i częstotliwości oraz czy i w jakim zakresie w czynnościach przy niepełnosprawnym pomagają inne osoby, nie wyłączając synów męża. Przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego wywołuje zbyt poważne skutki dla budżetu Państwa, by organy nie wyjaśniły gruntownie i w sposób nie budzący wątpliwości wskazanego związku przyczynowego, zwłaszcza, że w przeprowadzonym w dniu 7.06.2023 r. wywiadzie zawarte są dane, które nie dają jednoznacznego obrazu, co do zakresu sprawowania przez skarżącą opieki nad mężem z uwagi na brak wyszczególnienia czynności, które skarżąca wykonuje.
Brak wyszczególnienia tych czynności w pisemnym oświadczeniu skarżącej niezaopatrzonym w datę (k. 3 akt administracyjnych organu I instancji). W oświadczeniu tym strona nie wskazała czasu który poświęca strona na opiekę. Brak jest wykazu jakie konkretnie czynności wykonuje skarżąca przy swym mężu, i w jakich godzinach, ile czynności te trwają. Ponadto brak jest jakiejkolwiek weryfikacji twierdzenia skarżącej (ww. oświadczenie), że nie jest zatrudniona. Oświadczenia tego, w którym strona twierdzi, że zawsze pracowała w gospodarstwie rolnym nie skonfrontowano z zawartymi danymi we wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, w którym skarżąca stwierdziła, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, a jednocześnie, że jest rolnikiem. Nie dokonano ustaleń, czy skarżąca lub jej mąż posiadają gospodarstwo rolne, o jakiej wielkości i kto na nim gospodarzy.
Ponadto brak jest ustaleń, czy i jakie przygotowanie zawodowe skarżąca posiada, do kiedy i gdzie pracowała i co było przyczyną zaniechania pracy oraz czy i gdzie upatruje możliwości podjęcia pracy, której nie może dalej lub potencjalnie wykonywać, jak twierdzi, z uwagi na opiekę nad mężem. Nie ustalono też, czy stan zdrowia skarżącej z uwagi choćby na jej wiek (73 lata), pozwalałby na zatrudnienie, które w jej ocenie mogłaby podjąć, a od którego to powstrzymuje się.
Konieczne będzie też ustalenie, czy stan zdrowia męża skarżącej umożliwia pozostawienie go w mieszkaniu samego, a jeżeli tak, to na jaki czas, czy skarżąca ma możliwość pozostawienia męża z inną osobą podczas swojej nieobecności, a jeżeli tak, to na jak długo. Powyższe ustalenia wymagają przesłuchania skarżącej, jak i osób mających wiedzę w tym zakresie. Organy mogą skorzystać też z innych środków dowodowych mogących zweryfikować prawdziwość twierdzeń skarżącej, podjętych z urzędu.
Dopiero więc po ustaleniu, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, organ powinien pouczyć skarżącą o możliwości zawieszenia prawa do emerytury i wyboru wnioskowanego świadczenia, wzywając w konsekwencji do zawieszenia prawa do emerytury w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań.