Uzasadnienie
Pismem z 20 listopada 2019 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, Zastępca Prokuratora Rejonowego w Szubinie działając na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a."), zaskarżył uchwałę nr XLVIII/424/2010 Rady Miejskiej w Żninie z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zarzucając istotne naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. 2005.180.1493 ze zm., zwanej w skrócie "u.p.p.r.") poprzez:
- 1) przekroczenie granic upoważnienia ustawowego poprzez wskazanie w ust. 1 rozdziału 2 załącznika do uchwały, katalogu podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, co stanowi powtórzenie i modyfikację art. 9a ust. 5 u.p.p.r.,
- 2) przekroczenie granic upoważnienia ustawowego poprzez wskazanie w ust. 2 pkt c rozdziału 2 załącznika do uchwały, że każdy członek zespołu interdyscyplinarnego lub grupy roboczej przed udziałem w pierwszym posiedzeniu, składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole, co stanowi powtórzenie i modyfikację art. 9c ust. 3 u.p.p.r.,
- 3) przekroczenie granic upoważnienia ustawowego poprzez uchwalenie w ust. 5 rozdziału 3 załącznika do uchwały, że "członkowie zespołu interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych", co stanowi powtórzenie i modyfikację 9a ust. 13 u.p.p.r.
- 4) przekroczenie granic upoważnienia ustawowego poprzez wskazanie w rozdziale 4 załącznika do uchwały, że w sprawach nieuregulowanych w załączniku zastosowanie mają przepisy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ust. 1 i ust. 2 pkt c rozdziału 2, ust. 5 rozdziału 3 oraz rozdziału 4. załącznika zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu podniesionych zarzutów Prokurator podniósł, iż rada nie ma uprawnień ustawowych do określenia składu zespołu interdyscyplinarnego, bowiem o składzie zespołu stanowi sama ustawa określając podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie i fakultatywnie wchodzą w jego skład i żaden przepis ustawy nie upoważnia rady miasta do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. Wyłącznie upoważnionymi do kształtowania składu zespołu interdyscyplinarnego są bowiem podmioty wymienione w art. 9a ust. 2 u.p.p.r.
Skarżący dodał, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Przytoczony rozdział 2 ust. 1 załącznika do uchwały nie jest jednak dosłownym powtórzeniem regulacji zawartej w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., ponieważ rada miasta dokonała modyfikacji treści art. 9a ust. 3 poprzez wskazanie konkretnych podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, dlatego w ocenie skarżącego Rada dopuściła się powtórzeń tekstu ustawy, lecz postanowienia zawarte rozdziale 2. ust. 1 nie stanowią dosłownego ich przytoczenia i w istocie modyfikują akt rangi ustawowej.
Ponadto skarżący wskazał, że niezgodna z prawem jest także treść rozdziału 2 ust. 2 pkt c załącznika do uchwały, który nakazuje składanie przez członków zespołu oraz grupy roboczej, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu, pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności informacji i danych w związku z czym treść tego unormowania modyfikuje zapis art. 9c ust. 3 u.p.p.r., stanowiącego, że przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym."
Przepis rozdziału 2 ust. 2 pkt c załącznika do uchwały narzuca także formę pisemną złożenia tego oświadczenia, co zdaniem Prokuratora nie wynika z powyższego przepisu u.p.p.r., a zatem ustawa dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia, niż tylko formę pisemną w związku z czym taka modyfikacja przepisu ustawowego nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego i jest niedopuszczalna.
W ocenie strony skarżącej, z przekroczeniem normy kompetencyjnej wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada miasta podjęła zaskarżoną uchwałę również w zakresie, w jakim reguluje zasadę wykonywania zadań przez członków zespołu interdyscyplinarnego w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, bowiem rada miasta poprzez wskazanie, że "członkowie zespołu interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych", dokonała modyfikacji treści art. 9a ust. 13 u.p.p.r. poprzez pominięcie, iż wykonywanie zadań w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych dotyczy także członków grup roboczych w związku z czym rada dopuściła się powtórzeń tekstu ustawy, a postanowienia zawarte rozdziale 3 ust. 5 nie stanowią dosłownego ich przytoczenia i w istocie modyfikują akt rangi ustawowej.
W przekonaniu Prokuratora w rozdziale 4 załącznika do uchwały rada przekroczyła zakres delegacji ustawowej poprzez odesłanie, w zakresie nieuregulowanym załącznikiem do uchwały, do przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, bowiem oczywiste jest to, że uchwała podjęta w wyniku ustawowej delegacji powinna zawierać tylko to, do czego ustawodawca upoważnił organ samorządowy, dlatego nie może budzić wątpliwości, że wszystkie te kwestie, które nie zostały przekazane do uregulowania przez radę miasta, a są uregulowane w ustawie, mają zastosowanie w sprawach dotyczących materii objętej ustawą - w tym przypadku ustawą o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Żnina reprezentując Radę Miejską w Żninie przychylił się do zarzutów stawianych w skardze i zobowiązał się do usunięcia istotnego naruszenia prawa i podjęcia w bieżącym roku przez Radę Miejską w Żninie nowej treści uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
W odniesieniu do aktów wydawanych przez organy gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. Z 2019 r., poz. 506 – dalej powoływanej jako u.s.g., publikator na dzień wydania zaskarżonej uchwały: t. j. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591), zgodnie z którym, nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Do nieważność uchwały może prowadzić wyłącznie istotne naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, Sąd obowiązany był ustalić po pierwsze to, czy zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, a po drugie, czy podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała niewątpliwie stanowiła akt prawa miejscowego. Należy zwrócić uwagę na charakter Zespołu Interdyscyplinarnego (zwanego dalej: "Zespołem"), jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego, w oparciu o które została podjęta, zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, co nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym akcie normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto charakter powszechny na terenie gminy i wywoływać określone skutki prawne.
Wskazać należy, że chociaż niewątpliwie większość przepisów kontrolowanej uchwały zawierała normy o charakterze wewnętrznym, określające wyłącznie organizację i pracę Zespołu, to jednak w treści uchwały można odnaleźć także normy powszechnie obowiązujące o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zaskarżona uchwała jest bowiem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów mogących wchodzić w skład Zespołu. Jej postanowienia są również niewątpliwie skierowane do (lub mogą oddziaływać na sferę prawną) podmiotów, spośród których przynajmniej część nie jest podporządkowana Radzie Miasta. Uchwała ta wykazuje więc cechy aktu prawa miejscowego.
Podkreślenia wymaga, że normodawca gminny nie jest uprawniony do modyfikowania określonego ustawowo zakresu działania zespołów interdyscyplinarnych. Lokalny prawodawca nie jest również zasadniczo uprawniony do powtarzania norm ustawowych. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. W sytuacji gdy jednocześnie nastąpi modyfikacja, uzupełnianie i.t.p. zasadniczych regulacji, taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że nawet powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.
Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 1999r., II SA/Wr 1179/98; z 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z 6 października 2015r. sygn. II OSK 1084/15; wyrok Sądu Najwyższego z 5 stycznia 2001r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424).
Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r., gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym (ust.1). Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (ust. 2). W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele:
- 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;
- 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;
- 3) Policji;
- 4) oświaty;
- 5) ochrony zdrowia;
- 6) organizacji pozarządowych oraz kuratorzy sądowi (ust. 3 i 4).
Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5).
Jak natomiast stanowi punkt 1) Rozdziału 2 załącznika do zaskarżonej uchwały (określany przez Prokuratora jako "ustęp 1 Rozdziału 2"): w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele:
- a) Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż.,
- b) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ż.,
- c) Komendy Powiatowej P. w Ż.,
- d) Wydziału Edukacji Urzędu Miejskiego w Ż.,
- e) Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Ż.,
- f) Niepublicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej: "E." i "P. R." w Ż.,
- g) Fundacji "Dar Serca" w Ż.,
- h) Kuratorskiej Służby Sądowej w Ż.,
- i) Punktu Interwencji Kryzysowej w Ż.,
- j) Staży Miejskiej w Ż.,
- k) Prokuratury - Ośrodka Zamiejscowego Prokuratury Rejonowej w S. z siedzibą w Ż.,
- l) innych podmiotów z terenu Gminy Ż., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.
Jak wynika z art. 9a ust. 3, 4 i 5 u.p.p.r., przepisy te określają w sposób szczegółowy skład zespołu interdyscyplinarnego. Art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania składu, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przepis ten nie przewiduje zatem dla rady kompetencji do samodzielnego wskazywania podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład tego zespołu. Ponadto dokonano modyfikacji zapisu art. 9a ust. 4 u.p.p.r., stanowiąc w zaskarżonym akcie prawnym, że w skład zespołu wchodzą przedstawiciele Kuratorskiej Służby Sądowej, podczas gdy ustawodawca jako obligatoryjnych członków zespołu interdyscyplinarnego wskazał wprost kuratorów sądowych.
W tej sytuacji w omawianym zakresie Rada Miejska naruszyła przepisy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3, 4 i 5 u.p.p.r. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, co stanowiło o zasadności zarzutu istotnego naruszenia prawa.
Prokurator zarzucił także naruszenie art. 9c ust. 3 u.p.p.r., polegające na tym, że w pkt 2 litera c) Rozdziału 2 załącznika do uchwały, Rada Miejska nakazała każdemu członkowi zespołu interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu złożenie pisemnego oświadczenia o zachowaniu w poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole.
Zgodnie natomiast z treścią art. 9c ust. 3 u.p.p.r. "Przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym."
Prokurator upatruje sprzeczność powyższego zapisu załącznika do uchwały z przepisem art. 9c ust. 3 u.p.p.r. w tym, że ustawa nie przewiduje, aby jedyną formą złożenia takiego oświadczenia była forma pisemna. Wobec czego oświadczenie może być także złożone w formie ustnej.
W ocenie Sądu, powyższe stanowisko nie jest zasadne i nie stanowi o istotnym naruszeniu normy ustawowej. Po myśli art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gmina upoważniona jest do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu oraz szczegółowych zasad jego funkcjonowania. Tym samym, w sytuacji gdy ustawodawca wprowadzając obowiązek złożenia burmistrzowi oświadczenia określonej treści uwzględniającego świadomość odpowiedzialności karnej związanej z oczywiście poufnym i wrażliwym charakterem danych, nie zastrzegł żadnej formy złożenia tego oświadczenia, nie stanowi naruszenia prawa, a wręcz wskazanym i pożądanym jest doprecyzowanie przez radę formy pisemnej takiego oświadczenia. Mieści się to nadto w sferze określenia szczegółowych zasad funkcjonowania zespołu.
Mimo jednak niezasadności zarzutu skargi skierowanego do przedmiotowego zapisu, w ocenie sądu treść pkt 2 lit. c) Rozdziału 2 załącznika stanowi niedopuszczalną modyfikację normy art. 9c ust. 3 u.p.p.r., która wypacza istotę tej regulacji ustawowej. Do tego prawodawca lokalny nie miał upoważnienia. Wskazać należy, że zapis ustawy dotyczy członków zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych. Przede wszystkim jednak zapis uchwały zobowiązuje jedynie przed udziałem w pierwszym posiedzeniu do złożenia pisemnego oświadczenia "o zachowaniu w poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole". Tymczasem norma ustawowa, mimo że nie określa formy, jednak wprost jednoznacznie określa treść oświadczenia: tj. "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym." Zapis uchwały tymczasem całkowicie pomija ten obligatoryjny wymóg, a nawet nie odnosi się do regulacji ustawowej w tym zakresie.
Ponadto ustawa wymaga, aby oświadczenie zostało złożone "przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3" (a wiec np. już przed "inicjowaniem interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie" – bez względu na to, czy nastąpi w ramach posiedzenia) a nie "przed udziałem w pierwszym posiedzeniu". Z tego powodu przedmiotowy zapis należy uznać za istotnie naruszający prawo w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.
Prokurator zarzucił przekroczenie przez radę granic upoważnienia ustawowego poprzez uchwalenie w punkcie 5 rozdziału 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że: "członkowie zespołu interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych", co stanowi powtórzenie i modyfikację przepisu 9a ust. 13 u.p.p.r.
Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że zapis ten stanowi modyfikację art. 9a ust. 13 u.p.p.r. poprzez pominięcie, że zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych wykonują nie tylko członkowie zespołu interdyscyplinarnego, ale także członkowie grup roboczych. Uwzględniając, że ww. przepis uchwały normuję ten tą samą materię co art. 9a ust. 13 u.p.p.r. (tj. charakter wykonywanych zadań i określenie grupy osób wykonujących zadania o wskazanym charakterze) - pozostawienie w obrocie prawnym ww. przepisu zaskarżonej uchwały pozwalałoby na wykładnię, że Rada Miejska na terenie swojej właściwości ograniczyła zakres osób, które wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych tylko do członków zespołu interdyscyplinarnego.
Sąd podzielił także stanowisko odnośnie przepisu rozdziału 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, który odsyła wyłącznie do przepisów u.p.p.r. Delegacja ustawowa zawarta w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie daje radzie gminy podstawy do określania czy i jakie przepisy ustaw mają zastosowanie przy powoływaniu i odwoływaniu członków zespołu interdyscyplinarnego oraz określają warunki funkcjonowania tegoż zespołu.
Ze względu na powyższe, Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność części zaskarżonej uchwały, tak jak to określono w sentencji wyroku.