Uzasadnienie
Decyzją z 28 czerwca 2022 r. nr 31/2022, Burmistrz Miasta Rypin, po rozpoznaniu wniosku A. sp. z o. o. sp. k. w R. (inwestora), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i budowie budynku usługowo-magazynowo-handlowego na terenie działek nr ewid[...], położonych w miejscowości R. przy ul. [...]. Decyzja określiła warunki w postaci m.in.: szerokości elewacji frontowej budynku – od 13,5 m do 35,2 m, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – od 3,3 m do 8,0 m, geometrię dachu - dach płaski, kąt nachylenia połaci od 3° do 10°, wysokość kalenicy głównej – od 5,0 m do 8,0 m, wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki – od 12,2 do 38,6% łącznej powierzchni działek stanowiących teren inwestycji, powierzchnia sprzedaży – do 2000 m2. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji, wskazano, że za szerokość frontu działki w rozpoznawanej sprawie należy uznać długość granicy działki nr [...] z drogą publiczną (ul. P.), toteż skoro wynosi ona 14 m, to zasięg obszaru analizowanego wyznaczają linie odmierzone w odległości 50 m od każdej z linii granicy terenu inwestycji.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. G. (strona postępowania) wniósł o jej uchylenie podnosząc, że nie określono jasno przedmiotu rozstrzygnięcia (wydana została dla rozbudowy i budowy budynku), że wadliwie została sporządzona analiza urbanistyczna, że nie ujęto w analizie wszystkich działek znajdujących się na obszarze analizowanym, oraz że parametry wyznaczone zakresowo (w "widełkach") w sposób dowolny, nieodpowiadający wynikom analizy.
Decyzją z 23 września 2022 r. znak KO.411.1263.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po stwierdzeniu, że w sprawie nie znajdują zastosowania zmiany wprowadzone ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986) organ przytoczył treść art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 – dalej "u.p.z.p.") oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 – dalej "rozporządzenie"). Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego oraz wskazał, że przeprowadzona analiza wskazuje na spełnienie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.
SKO nie podzieliło zarzutów odwołania stwierdzając, że określony w decyzji rodzaj inwestycji odpowiada zakresowi określonemu we wniosku, zakładającemu rozbudowę istniejącego na terenie inwestycji budynku oraz budowę nowego budynku, które łącznie stanowić będą jedną bryłę. Wbrew stanowisku odwołania organ nie znalazł podstaw do poszerzenia obszaru analizowanego ponad minimum wynikające z rozporządzenia. Wskazał, że na obszarze analizowanym występują budynki o funkcji handlowej i usługowej, mieszkaniowej oraz zagrodowej, jest to więc zabudowa zróżnicowana, a planowania funkcja usługowo-magazynowo- handlowa nie narusza istniejącego ładu przestrzennego zakresie istoty tzw. zasady dobrego sąsiedztwa organ stwierdził, że w zakresie parametrów planowanej zabudowy inwestycja nie odbiega od istniejącej zabudowy sąsiedniej, zostały przy tym one uzasadnione z odniesieniem się do obowiązujących przepisów oraz analizy.
Przywołał, że prawidłowe i uzasadnione było określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w zakresie od 12,2% (obecny poziom wskaźnika na terenie inwestycji) do 38,6% (średni wskaźnik dla zabudowy usługowej), określenie szerokości elewacji frontowej od 13,5 m (średnia na obszarze analizowanym) do 35,2 m (szerokość największego budynku istniejącego na terenie inwestycji), określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki od 3,3 m (wysokość budynku istniejącego na terenie inwestycji) do 8 m (wysokość podana we wniosku). Potwierdził nadto prawidłowość ustalenia geometrii dachu od 3° do 10°, jak i pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. W ocenie SKO postępowanie przeprowadzono zgodnie z przepisami proceduralnymi, sama decyzja odpowiada zaś przepisom u.p.z.p. i rozporządzenia.
M. G., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi poniesiono, że decyzja nie określa precyzyjnie przedmiotu rozstrzygnięcia z uwagi na ogólne wskazanie zakresu inwestycji jako "rozbudowy i budowy", same zaś parametry wydają się odnosić do nowego obiektu, a nie budynku podlegającego rozbudowie. Skarżący wskazał, że wadliwie wyznaczono obszar analizowany, nie wyjaśniając, dlaczego organ przyjął taki a nie innych obszar. Zarzucił nieuwzględnienie całych zabudowanych działek objętych obszarem.
W ocenie skarżącego również wyznaczenie parametrów w formie "widełek", o ile co do zasady dopuszczalne, w niniejszej sprawie zaistniało w oderwaniu od średnich wartości wynikających z analizy urbanistycznej, uznać je zatem należy za dowolne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko uznał zarzuty podniesione w skardze za bezpodstawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") wykazała, że, że zarówno zaskarżona decyzja, jaki decyzja ją poprzedzająca powzięte zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 30 listopada 2022 r. strony zostały pouczone o możliwości rozpoznania sprawy na rozprawie zdalnej pod warunkiem, że każda ze stron wyrazi na to zgodę i będzie dysponować warunkami technicznymi umożliwiającymi uczestnictwo w rozprawie zdalnej.
W związku z wnioskiem organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym strony zostały też poinformowane, że rozpoznanie sprawy w tym trybie uzależnione jest od wyrażenia przez nie zgody. Żadna ze stron nie odpowiedziała na wezwanie.
Przedmiot skargi stanowi decyzja SKO we Włocławku z 23 września 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Rypin ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ust. 2 – 4, nieistotnych jednak w niniejszej sprawie.
Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), przy czym wymogi co do treści tego wniosku określone zostały w art. 52 ust. 2 pkt 1-3 u.p.z.p. W myśl art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wniosek powinien zawierać charakterystykę inwestycji obejmującą elementy wymienione w lit. a-c tego przepisu. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. dołączona do wniosku charakterystyka inwestycji powinna zawierać określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej.
Inicjujący kontrolowane postępowanie wniosek A. Sp. z o.o. Sp. komandytowa o ustalenie warunków zabudowy, nie spełnia ww. wymogów, i to pomimo tego, że był on dwukrotnie w toku postępowania uzupełniany (13 stycznia 2022 r. – k. 191 akt adm., 6 kwietnia 2022 r. – k. 100 akt adm.).
Przede wszystkim wytknąć należy, że inwestor określił inwestycję bardzo ogólnie jako "rozbudowę i budowę budynku usługowo-magazynowo-handlowego". Nie opisał, jakiego rodzaju działalność usługowa, ma być prowadzona w związku z inwestycją, jakiego rodzaju handel ma być prowadzony w obiekcie, co będzie w nim magazynowane. Takie uszczegółowienie "przeznaczenia" obiektów budowlanych, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. determinuje rzeczywistą ocenę oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie, co z kolei ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania. W zależności od rodzaju świadczonych usług inny będzie zasięg obszaru oddziaływania inwestycji. Podobnie rzecz się ma z rodzajem towarów stanowiących przedmiot handlu i magazynowania. Już zresztą sam formularz wniosku zawiera pouczenie (punkt 5 lit. c), że w przypadku inwestycji usługowych należy podać rodzaj usług i "przewidywaną ilość usług w poszczególnych asortymentach", a w przypadku inwestycji handlowych – asortyment.
Inwestor ograniczył się w tym zakresie do wskazania, że usługi będą miały charakter "nieuciążliwy". W orzecznictwie przyjmuje się (vide: wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1812/09, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), że pod pojęciem działalności nieuciążliwej należy rozumieć każdą inną działalność niż wymienione w odrębnych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko (obecnie: w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Działalność nieuciążliwa nie oznacza jednak działalności, której oddziaływanie zawsze zamyka się w granicach terenu inwestycji. Ocena zasięgu oddziaływania możliwa jest dopiero po ustaleniu, jakie usługi mają być świadczone w związku z realizacja inwestycji, co będzie przedmiotem handlu, co będzie magazynowane. Z przedłożonego przez inwestora wniosku nie da się powyższego odczytać.
Wniosek nie spełnił ponadto wymogu określonego w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., zgodnie z którym charakterystyka inwestycji powinna obejmować określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Wniosek określa te parametry zakresowo, w tzw. widełkach. O ile zabieg ten sam w sobie jest dopuszczalny, to nie może on polegać, tak jak w niniejszej sprawie, na określeniu wartości minimalnych i maksymalnych w taki sposób, że w zależności od realizacji inwestycji wedle minimów lub maksimów tych parametrów przybierze ona kształt całkowicie odmiennych inwestycji. Określenia parametrów powierzchni zabudowy "od 890 m2 do 2806 m2", szerokości elewacji frontowej "od 13,5 m2 do 35,2 m2", wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki "od 3,3 m do 8 m" (vide k. 100 akt adm.) jak i długości budynku "od 63 m do 82 m" (vide k. 191 akt adm.) nie da się zaakceptować jako określenia parametrów jednej inwestycji, której ma dotyczyć wniosek.
Tak istotne różnice w zakresie wartości minimalnych i maksymalnych uniemożliwiają odczytanie kształtu zamierzenia inwestycyjnego. Zauważyć też należy, że w żaden sposób nie da się odnieść powyższych parametrów do załącznika rysunkowego wniosku, który przedstawia zagospodarowanie terenu obiektem o ustalonym kształcie, o przybliżonych, ale konkretnych wymiarach. Załącznik graficzny do wniosku w żaden sposób nie koresponduje z obiektem opisanym w części tekstowej wniosku.
Już samo wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy na podstawie wniosku posiadającego wyżej wymienione wady, przy braku ich uzupełnienia lub poprawienia na wezwanie organu, jest dyskwalifikujące dla tej decyzji. Za dowolne należy bowiem uznać ustalenia organu dokonane w oparciu o przedłożony niekompletny wniosek inwestora.
Wadliwość samej decyzji uwidoczniła się przede wszystkim w zakresie wadliwie dokonanej analizy urbanistyczno-architektonicznej, która to wadliwość wynikała z nieprawidłowego określenia obszaru analizowanego. Ponadto organ – powielając nieprawidłowy zabieg zastosowany we wniosku – określił parametry zamierzonej zabudowy w zakresach wykluczających odniesienie tych parametrów do konkretnej inwestycji. Nie ustalono i nie określono też konkretnie rodzaju inwestycji, co jest konsekwencją przyjęcia opisanego wcześniej stanowiska wnioskodawcy. Przedwcześnie organ uznał za spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa rodzaj inwestycji. Decyzja wskazuje, że inwestycja polegać ma na "rozbudowie i budowie budynku usługowo-magazynowo-handlowego". Zgodzić należy się ze skarżącym, że opis przedmiotu inwestycji jest niejednoznaczny. Teren inwestycji jest bowiem częściowo zabudowany budynkami, nie wskazano jednoznacznie jakie budynki podlegają rozbiórce, w całości lub w jakiej części. Nadto w istocie pojęcia "rozbudowa" i "budowa" mają odmienne zakresy znaczeniowe, i nie można tylko z ogólnej informacji inwestora w toku postepowania wnioskować, czy inwestycja ma polegać na rozbudowie istniejącego budynku (w jakim zakresie) i budowie odrębnego budynku usługowo- magazynowo-handlowego, czy też inwestor planuje w istocie budowę nowego budynku lub budynków. Przy czym ewentualność budowy dwóch odrębnych budynków (jak wskazano tworzących 1 bryłę) winna wynikać z opisu wnioskowanej inwestycji.
W takich okolicznościach jak w niniejszej sprawie decyzja winna być w tym zakresie precyzyjna: określać jaki obiekt ma zostać zbudowany, jaki obiekt przebudowany i ew. rozebrany. W decyzji organ nie wypowiedział się również co do charakteru działalności zamierzonej na planowanym obiekcie. Aktualne w tym zakresie pozostają uwagi Sądu co do konieczności ustalenia rodzaju usług, przedmiotu handlu i rodzaju magazynowanych dóbr na terenie inwestycji, skoro umożliwia to ocenę zasięgu oddziaływania inwestycji na tereny działek sąsiednich, a przez to determinuje krąg stron postępowania.
Wskazać w tym miejscu należy, że stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości, mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego indywidualnego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Wiąże się z tym przyszłe oddziaływanie planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązek właściciela lub wieczystego użytkownika takiej nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2331/10, i cytowane tam orzecznictwo, dostępne jw.). Stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą więc być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji a o ich interesie prawnym przesądzać powinien wyraźnie widoczny zasięg oddziaływania planowanej inwestycji oraz stopień jej uciążliwości (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2022 r., sygn. VII SA/Wa 1538/22, dostępny jw.).
Bez oceny charakteru przewidzianej w związku z inwestycją działalności nie jest możliwa ocena zasięgu oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie, a to z kolei uniemożliwia prawidłowe wyznaczenie katalogu stron postępowania.
Sąd zauważa w powiązaniu z powyższymi rozważaniami, że stronami postępowania organ uczynił właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z działkami inwestora, a ponadto właściciela działki nr [...] bezpośrednio niegraniczącej z terenem inwestycji, niekonsekwentnie odmawiając statusu strony właścicielom działek [...]. Powyższe winno zostać ponownie zweryfikowane po niewątpliwym ustaleniu charakteru i zasięgu oddziaływania inwestycji, a to na podstawie ustaleń co do charakteru zamierzonej w związku z inwestycją działalności.
Decyzja okazała się również wadliwa w zakresie, w jakim określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (art. 54 pkt 2 u.p.z.p.). Stanowi to konsekwencję zarówno błędnie wykonanej analizy urbanistyczno-architektonicznej, jak i ustalenia poszczególnych parametrów w formie "widełek" o wartościach skrajnych określonych w sposób zbyt rozbieżny. Powyższe doprowadziło do przedwczesnego ustalenia spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z powołanym przepisem ustalenie warunków zabudowy jest możliwie m.in. w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania tereny, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Analiza spełnienia powyższego warunku następuje w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (publ. jak wcześniej wskazano), które określa wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (art. 61 ust. 6 w zw. z art. 61 ust. 7 u.p.z.p.). Nadmienić należy, że przepisy ww. rozporządzenia znajdują w sprawie zastosowanie w brzmieniu obowiązującym do 3 stycznia 2022 r., a co wynika z § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399).
Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ust. 2 § 3 rozporządzenia stanowi zaś, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W niniejszej sprawie organ przyjął, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem stanowi długość granicy działki nr [...] przylegającej do drogi publicznej (ul. P.). Długość ta wynosi 14 m, a więc obszar analizowany wyznaczono w odległości 50 m wokół działki budowlanej.
Przywołać należy, że zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Nie chodzi tu więc tylko o drogę publiczną, ale również drogę wewnętrzną, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W niniejszej sprawie część działki nr [...] (której przylegający do drogi publicznej bok organ uznał za front działki) w istocie stanowi podjazd o charakterze drogi wewnętrznej. Z tego powodu frontem działki nie jest szerokość linii, po której podjazd ten przylega do drogi publicznej, ale szerokość całej granicy działki zwróconej ku drodze publicznej. O zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne przyleganie działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaki komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 3 października 2019 r., sygn. II OSK 2730/17, dostępny jw.).
W niniejszej sprawie jasnym jest, że główny wjazd na teren inwestycji odbywać się ma z ul. [...] drogą wewnętrzną (podjazdem) stanowiącą część działki nr [...]. Dlatego front działki stanowi część działki budowlanej zwróconej ku ul. [...]. Obszar analizowany winien więc zostać wyznaczony w odległości trzykrotności szerokości tak określonego frontu działki. Argumentację powyższą wzmacnia to, że obowiązujący od 3 stycznia 2022 r. przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p., stanowi w zdaniu drugim, iż przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Zaakceptowany pogląd orzecznictwa wykształcony na gruncie § 2 pkt 5 rozporządzenia znalazł swoje odzwierciedlenie w nowelizacji u.p.z.p. wprowadzającej do ustawy wyżej przywołany art. 61 ust. 5a.
Wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego stanowi samodzielną przesłankę do uchylenia decyzji obu instancji. Zasadniczo dezaktualizuje też wszystkie ustalenia co do parametrów zabudowy występującej na terenie obszaru analizowanego. Sąd za zasadne uznał jednak poczynienie rozważań co do sposobu określenia poszczególnych parametrów zabudowy przez organ, co ma na celu zapobiegnięcie powieleniu błędów w tym zakresie podczas ponownie prowadzonego postępowania.
Jak stwierdzono wcześniej, zakwestionowana decyzja o warunkach zabudowy określa wskazane parametry w formie "widełek", tzn. wskazuje na minimalną i maksymalną wielkość danego parametru zamierzonego obiektu. Jest to zabieg co do zasady dopuszczalny. W przypadku parametru w postaci szerokości elewacji frontowej wprost wskazuje się, że jej wyznaczenia można dokonać na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). W pozostałych przypadkach przepisy rozporządzenia przewidują możliwość ustalenia dla nowej zabudowy parametrów w postaci linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu, attyki) w wartościach innych niż przewidują to przepisy rozporządzenia wyznaczające zasady w tym zakresie (patrz § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia).
Wszelkie odstępstwa od średniej wartości danego parametru (zarówno poprzez wskazanie konkretnej wartości, jak i w formie "widełek"), wynikającej z analizy urbanistycznej winny być jednak przez organ szczegółowo uzasadniane. Może być to ustalenie, że zamierzona zabudowa o danych parametrach będzie kompatybilna z zabudową istniejącą z uwagi na pełnioną funkcję (np. usługi lub handel uzupełniające dominującą funkcję mieszkaniową). Może być to również ustalenie, że o ile zamierzona zabudowa odbiega parametrami od średnich wartości na obszarze analizowanym, to jej realizacja znajduje uzasadnienie z uwagi na ukształtowanie terenu albo istniejący układ urbanistyczny lub historyczny układ urbanistyczny. W przypadku określenia we wniosku parametrów zamierzonej inwestycji odbiegających od wartości średnich, rolą organu jest zważenie wszystkich aspektów wpływających na możliwość realizacji inwestycji o takich odbiegających o średnich parametrach oraz szczegółowe odniesienie się do tego w uzasadnieniu decyzji.
Istotne jest tutaj, co zaznaczono wcześniej, konkretne ustalenie charakteru zamierzonej inwestycji (rodzaju usług, handlu, funkcji magazynowej). W niniejszej sprawie poszczególne parametry wskazane w decyzji powielają niejako wadę wytkniętą przez Sąd przy okazji oceny wniosku inwestora. W tym przypadku jednak wartości minimalne i maksymalne, znacząco rozbieżne, nie korespondują w żaden sposób z wartościami średnimi, nie są przy tym uzasadnione okolicznościami sprawy. Ich rozbieżność powoduje zaś, że w istocie decyzja ta nie odnosi się do konkretnego zamierzenia, ale pozostawia wnioskodawcy dowolność co do sposobu zagospodarowania terenu inwestycji. Wbrew stanowisku organu odwoławczego nie stanowi podstawy do określenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w zakresie od 12,2% - 38,6% obecny poziom tego wskaźnika na terenie inwestycji oraz średni wskaźnik zabudowy usługowej.
Należy przyjąć średnią wartość (konkretną) wynikającą z analizy i na jej podstawie oceniać dopuszczalność odchylenia od średniej wartości. Podobnie uczynić należy w przypadku szerokości elewacji frontowej. Organ określił ją w zakresie od 13,5 m aż do 35,2 m, powołując szerokość największego budynku usługowego. Sam fakt, że na obszarze analizowanym występuje budynek o takiej szerokości nie uzasadnia ustalenia parametru o tej samej wartości – nie skrajne, ale średnie parametry występującej na terenie analizowanym zabudowy decydują o parametrach wskazanych w decyzji o warunkach. Określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki (w decyzji od 3,3 m do 8 m) winno wynikać ze średniej wartości tego parametru, a nie być determinowane wysokością budynku istniejącego na terenie inwestycji oraz wartością podaną we wniosku.
Jak wskazano, powyższe wskazówki winny zostać uwzględnione przez organ dopiero po ponownym, prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego w oparciu o wymiar szerokości frontu działki identyfikowanego zgodnie z wcześniejszymi rozważaniami. Sama zaś analiza (uwzględniająca wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym) winna zostać przeprowadzona po wezwaniu inwestora do uzupełnienia wniosku w zakresie uszczegółowienia parametrów zamierzonej zabudowy celem uzyskania spójności miedzy częścią tekstową a rysunkową wniosku, a nadto odebranie deklaracji o charakterze (funkcji, rodzaju) zamierzonej inwestycji w każdym z trzech wskazanych we wniosku aspektów (usługowym, handlowym i magazynowym). Sama decyzja winna określać zaś rodzaj inwestycji z uwzględnieniem zakresu przewidzianych prac (tylko budowa, budowa z przebudową, rozbiórka i budowa, w jakich częściach) i wskazywać możliwie konkretne wartości parametrów, wynikające ze średnich parametrów na obszarze analizowanym, a jeżeli odbiegające od tych średnich – szczegółowo uzasadnione.
Organ winien również uwzględnić status stron postępowania wobec właścicieli lub użytkowników wieczystych wszystkich nieruchomości, na które inwestycja będzie oddziaływać w stopniu uzasadniającym nadanie im tego statusu.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji o uchyleniu zaskarżonej decyzji wraz z decyzją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., a to z uwagi na rozpoznanie sprawy z naruszeniem obowiązków opisanych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., tj. na podstawie niekompletnego i nieprawidłowo ocenionego materiału dowodowego (przede wszystkim wniosku) a nadto z uwagi na naruszenie art. 54 pkt 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przedwczesne jego zastosowanie.
O zwrocie kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi (500 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono, jak w punkcie drugim sentencji na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).