Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. M. J. (zwana dalej "skarżącą") wniosła o rozgraniczenie nieruchomości stanowiącej jej własność (działka o nr ew. 27/6 położona w C., gmina B. B.) z działkami o numerach ewidencyjnych: 26/3, 26/27, 26/26, 27/5, 12251/6, 12229/10, 26/14, 26/15, 26/16, 26/17, 26/18, 26/19.
W uzasadnieniu wskazała, że Sąd Rejonowy w B. II Wydział Cywilny w sprawie prowadzonej pod sygn. akt [...], wydał postanowienie w przedmiocie dopuszczenia jako dowód w sprawie opinii biegłego z zakresu geodezji. W dniu [...] października 2015 r. biegły sądowy z dziedziny geodezji R. K. wydal w przedmiotowej sprawie opinię z zakresu geodezji. Wskazała, że biegły geodeta zobowiązany został przez Sąd do porównania powierzchni wnioskodawczyni z daty nabycia własności przez jej poprzedników prawnych i powierzchni obecnej, według granic ujawnionych w zasobie geodezyjnym, położonej w C., stanowiącej działkę ewidencyjną o numerze geodezyjnym 27/6, dla której Sąd Rejonowy w B. X Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW o nr [...].
Skarżąca wyjaśniła, że czynności przeprowadzone przez biegłego geodetę doprowadziły do jednoznacznej konkluzji, tj. ujawnienia, iż obecna powierzchnia działki [...] na podstawie stanu zapisanego w części ewidencyjnej operatu ewidencji gruntów prowadzonego przez Starostwo Powiatowe w B. wynosi 3 ha 9168 m2. Natomiast faktyczna powierzchnia nieruchomości wynosi 3 ha 3907 m2,co powoduje, że różnica pomiędzy stanem prawnym, a stanem faktycznym nieruchomości skarżącej wynosi 5261 m2.
Wójt Gminy B. B. decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] odmówił rozgraniczenia ww. nieruchomości.
W uzasadnieniu organ powołał się na operat pomiarowy z dnia [...] września 2016 r., który sporządził geodeta uprawniony do ustalenia przebiegu granic ww. nieruchomości. Poza tym organ wskazał, iż sporna granica była przedmiotem postępowania o rozgraniczenie działek nr [...] (wcześniej nr [...]) i działki nr [...] (wcześniej nr [...])w toczącej się sprawie przed Sądem Rejonowym w B. Wydział II Cywilny sygn. akt [...], który postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. dokonał rozgraniczenia, a postanowienie wydane w przedmiotowej sprawie stało się ostateczne w dniu [...] lutego 2007 r.
Odwołanie od wskazanej decyzji złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy celem ponownego rozpatrzenia. Skarżąca wskazała, na naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa, art. 105 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa oraz naruszenie przepisów art. 31 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez brak przeprowadzenia przez uprawnionego geodetę czynności ustalenia spornego przebiegu granic na gruncie z udziałem stron postępowania oraz art. 34 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ww. ustawy poprzez nieprzekazanie sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO przedstawiwszy stan faktyczny sprawy przywołało treść przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne zawartych w rozdziale 6.
Ponadto SKO wskazało, że w zaistniałej sytuacji wobec uregulowania spornej granicy w orzeczeniu sądu powszechnego wyłączona jest możliwość innego ustalenia granicy przez organ administracji. SKO podkreśliło, iż powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych.
Na powyższe rozstrzygnięcie skargę złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając podobnie jak w odwołaniu naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa, art. 105 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa oraz naruszenie przepisów art. 31 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez brak przeprowadzenia przez uprawnionego geodetę czynności ustalenia spornego przebiegu granic na gruncie z udziałem stron postępowania oraz art. 34 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ww. ustawy poprzez nieprzekazanie sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przede wszystkim należy stwierdzić, że kwestia rozgraniczania nieruchomości uregulowana została w Rozdziale 6 ustawy dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101). Zgodnie z art. 29 ww. ustawy rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy.
Natomiast w myśl art. 30 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony.
Według art. 31 ww. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Jeżeli jest brak danych, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. W razie sporu, co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej.
Art. 33 ustawy stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Wydanie decyzji poprzedza dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia; włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi.
Zgodnie z art. 34 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli w razie sporu, co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Organ, o którym mowa w ust. 1, umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Sąd rozpatruje sprawy o rozgraniczenie nieruchomości w trybie postępowania nieprocesowego.
W świetle przepisów komentowanej ustawy postępowanie w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości może zakończyć:
- 1) decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości, czyli merytoryczna decyzja administracyjna zatwierdzająca granice ustalone przez geodetę na podstawie znaków i śladów granicznych, map i innych dokumentów oraz punktów osnowy geodezyjnej, a "w razie ich braku lub jeżeli były one niewystarczające albo sprzeczne" - na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, jeżeli druga strona w toku postępowania oświadczenia nie złożyła i nie kwestionowała przebiegu granicy (art. 31 ust. 2 i 3 oraz art. 33 ust. 1 ustawy);
- 2) decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego - jeżeli strony zawarły ugodę graniczną przed geodetą albo jeżeli postępowanie stało się z innych przyczyn bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.) bądź też cofnięto wniosek (art. 105 § 2 k.p.a.);
- 3) decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi - jeżeli zaistniał spór, co do przebiegu linii granicznej, nie doszło do zawarcia ugody "lub" nie było podstaw do wydania decyzji merytorycznej w sprawie (art. 34 ust. 1 i 2 ustawy).
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie rozgraniczenia nieruchomości działki o nr ew. 27/6 położonej w C., gmina B. B. z działkami o numerach ewidencyjnych: 26/3, 26/27, 26/26, 27/5, 12251/6, 12229/10, 26/14, 26/15, 26/16, 26/17, 26/18, 26/19, jak i decyzja SKO utrzymująca je w mocy nie są prawidłowe i należy podzielić w związku z tym stanowisko pełnomocnika zawarte w skardze, ponieważ organ I instancji nie mógł wydać takiego rozstrzygnięcia, a mógł jedynie wydać jedno z ww. trzech rozstrzygnięć, czego jednak nie uczynił.
Należy również wskazać, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. organ administracji stojąc na straży praworządności, ma obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje procesowe zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Według art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).
W świetle art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Konsekwencją tej zasady jest ciążący na organie obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest również stanowisko, zgodnie z którym treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14). Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno, bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd.
Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn. W uzasadnieniu powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym.
Zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że rola organu II instancji nie sprowadza się tylko do kontroli legalności decyzji organu I instancji, ale zobowiązuje organ odwoławczy do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów strony.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji naruszają art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., w stopniu uzasadniającym wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego.
SKO w swojej decyzji ograniczyło się jedynie do przedstawienia stanu faktycznego sprawy, przywołało treść przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne zawartych w rozdziale 6 oraz podzieliło stanowisko organu I instancji, powołując się na to, iż sporna granica była przedmiotem postępowania o rozgraniczenie działek nr [...] (wcześniej nr [...]) i działki nr [...] (wcześniej nr [...]) w toczącej się sprawie przed Sądem Rejonowym w B. Wydział II Cywilny sygn. Akt [...], który postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. dokonał rozgraniczenia, a postanowienie wydane w przedmiotowej sprawie stało się ostateczne w dniu [...] lutego 2007 r. SKO ograniczając się do potwierdzenia stanowiska organu I instancji powieliło nawet ten sam błąd dotyczący daty orzeczenia Sądu Rejonowego w B. tj. zamiast podania daty orzeczenia z dnia [...] października 2006 r. wskazywało błędnie na dzień [...] października 2016 r. Organom umknęło, że ww. postępowanie dotyczyło jedynie ustalenia granic części działki o nr [...] zaś nie zwróciły uwagi na to, że wniosek skarżącej został złożony w związku ze sprawą prowadzoną przed Sądem Rejonowym w B. II Wydział Cywilny pod sygn. akt II [...] który to, wydał postanowienie w przedmiocie dopuszczenia jako dowód w sprawie opinii biegłego z zakresu geodezji. Wskazać należy, że w dniu [...] października 2015 r. biegły sądowy z dziedziny geodezji R. K. wydał w przedmiotowej sprawie opinię z zakresu geodezji.
Z wniosku skarżącej wynika, że zakres przedmiotowy sprawy prowadzonej pod sygn. akt II [...] dotyczy postępowania rozgraniczeniowego działki skarżącej z działką o nr ewidencyjnym 28/1. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika czy owo postępowanie zostało zakończone, a jeśli tak to jakie zapadło rozstrzygnięcie. Nie bez znaczenia jest również wskazywanie we wniosku przez skarżącą, iż obecna powierzchnia działki nr [...] na podstawie stanu zapisanego w części ewidencyjnej operatu ewidencji gruntów prowadzonego przez Starostwo Powiatowe w B. wynosi 3 ha 9168 m2.
Natomiast faktyczna powierzchnia nieruchomości wynosi 3 ha 3907 m2. Co powoduje, że różnica pomiędzy stanem prawnym, a stanem faktycznym nieruchomości skarżącej wynosi 5261 m2. Poza tym zarówno w odwołaniu jak i skardze skarżąca podkreśliła, że organ I instancji wskazał również, że punkty graniczne nr: 5824 - 5827 określające granicę przebiegającą po budynku zostały ustalone postanowieniem Sądu Rejonowego w B. Wydział II Cywilny z dnia [...].10.2016 r. Wskazał, że są to punkty nie stabilizowane - stanowiące narożniki ściany nośnej dzielącej budynek. Niemniej jednak, organ I instancji nie uwzględnił istotnej okoliczności, wynikającej z oświadczenia skarżącej, tj. samowolnego dokonania rozbiórki części budynku przez A. S., co doprowadziło do naruszenia tych granic. Wójt Gminy B. B. zna te okoliczności z urzędu, gdyż w innych toczących się wcześniej postępowaniach powziął o nich wiedzę.
Reasumując powyższe należy stwierdzić, że organy w ogóle pominęły twierdzenia zawarte we wniosku skarżącej oraz w odwołaniu i oparły swoje rozstrzygnięcia w oparciu o operat pomiarowy z dnia [...] września 2016 r. oraz to, że Sąd Rejonowy w B. Wydział II Cywilny sygn. akt [...] postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. dokonał rozgraniczenia, a postanowienie wydane w przedmiotowej sprawie stało się ostateczne w dniu [...] lutego 2007 r.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art.135 p.p.s.a. orzekł - jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji rozstrzygnięcia na podstawie art. 200 p.p.s.a.