Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 61 a § 1 w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256) - dalej kpa oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), dalej zwaną: "pb", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie podwyższenia kominów spalinowych budynków Zakładu Blacharsko-Lakierniczego położonego przy ul. [...] w B..
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia, organ wyjaśnił, że [...] lutego 2020 r. wpłynęło przekazane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (zwanego również: "[...] WINB w B." lub "organem odwoławczym") pismo zawierające przekazaną z kolei przez Ministra Rozwoju skargę L. M., zwanego dalej: skarżącym", z dnia [...] stycznia 2020 r. na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B., zwanego dalej" "organem I instancji" lub "PINB" z prośba o zajęcie stanowiska co do treści skargi.
Organ wskazał, że ww. skargę [...] WINB w B. uznał za zasadną w części niewydania przez organ I instancji merytorycznego rozstrzygnięcia dotyczącego sprawy podwyższenia kominów spalinowych budynków Zakładu Blacharsko-Lakierniczego położonego przy ul. [...] w B..
Analizując powyższe organ I instancji uznał, że zachodzą przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu skargi strony z uwagi na okoliczność, że przedmiotowy budynek warsztatowo-socjalny Zakładu Blacharsko-Lakierniczego położonego przy ul. [...] w B., objęty jest decyzją Nr [...] Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2002 r. znak: [...] o pozwoleniu na użytkowanie zabudowy warsztatowo-socjalno-garażowej. Powoduje to, że zachodzą przesłanki z art. 61 a § 1 kpa. Przytoczono pogląd orzecznictwa, że okolicznością stanowiącą "inną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania" w rozumieniu ww. przepisu, będzie fakt, iż postępowanie administracyjne w tej samej sprawie już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2012 r., II SA/Ke 557/2012, Lexis.pl nr 6219606; wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 lutego 2012 r. (IISA/Kr 1356/11).
W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie, skarżący podniósł, że decyzja Nr [...] Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2002 r., pochodzi sprzed dwudziestu lat, kiedy nie obowiązywały przepisy o ochronie środowiska.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 61a § 1, art. 123 w związku z art. 144 i art.138 § 1 pkt 1 kpa, art. 83 ust. 2 pb, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że pismem z [...].08.2019r. uzupełnionym pismem z [...].12.2019r. skarżący, w związku z uciążliwością Zakładu Blacharsko-Lakierniczego w B. przy ul. [...], zwrócił się o: likwidację 3 otworów okiennych usytuowanych poza granicą działki [...], demontaż z dachu blaszanej płyty-reklamy i podwyższenia kominów spalinowych, wyciągu gazów z komory lakierniczej do wysokości sąsiedniej zabudowy na budynkach ww. zakładu.
W odpowiedzi na powyższe organ I instancji pismem z dnia [...].02.2020r., znak: [...], poinformował, iż w kwestii naruszenia prawa własności polegającej na zajęciu części nieruchomości sąsiedniej skarżący winien zwrócić się z roszczeniem do właściwego sądu powszechnego, wyjaśniając, że wymiary kominów na obiektach jak i usytuowanie reklamy są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym (inwentaryzacją budowlaną) stanowiącą integralną część decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta B. o pozwoleniu na użytkowanie zabudowy warsztatowo-socjalno-garażowej położonej przy ul. [...] w B. z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...].
Wobec powyższego skarżący złożył skargę na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. do Ministra Rozwoju, którą według właściwości przekazano do rozpatrzenia tut. organowi pismem z dnia [...].02.2020r., znak: [...].
Rozpatrując powyższe Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia [...].03.2020r., [...], uznał skargę za zasadną, gdyż sprawa podwyższenia przedmiotowych kominów wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia w formie wydania orzeczenia, a prawnie przepisana forma rozstrzygnięcia polega na wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z art. 61a kpa (ewentualnie umorzenia wszczętego postępowania), lub rozstrzygnięcia w oparciu o art. 48-51 pb.
Przytoczono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.01.2016 r, sygn. akt I OSK 787/14, w którym wskazano, że jak przyjęto w doktrynie i orzecznictwie sądowym, jedną z "uzasadnionych przyczyn" obligujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 kpa jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną.
Stwierdzono, że odmowa wszczęcia postępowania określona w zaskarżonym postanowieniu, wynika z przesłanki przedmiotowej, tj. zaistnienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, albowiem w niniejszej sprawie w obrocie prawnym jest decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...].01.2002 r. znak: [...] udzielająca pozwolenia na użytkowanie zabudowy warsztatowo-socjalno-garażowej na terenie nieruchomości przy ul. [...] w B..
Decyzja administracyjna obejmująca pozwolenie na użytkowanie jest ostateczna i wiążąca, o czym stanowi art. 16 kpa.
Wyjaśniono, że po przeprowadzeniu kontroli w dniu [...].09.2018 r. stwierdzono brak podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż ustalono, że Zakład Blacharsko-Lakierniczy jest bezpieczny i posiada wymagane przeglądy, tj. budowlany, kominiarski i elektryczny oraz nie stwierdzono śladów przebudowy kominów.
Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego we wniesionym zażaleniu, wyjaśniono, że ww. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest ostateczna, co oznacza, że obiekt przyjęty do użytkowania spełniał ówczesne warunki do jej wydania. Natomiast aktualne przepisy dotyczą inwestycji obecnie realizowanych.
W skardze złożonej do Sądu, skarżący podniósł, że jedną z wad powstałych przy odbiorze w 2002 r. przez PINB jest wadliwy wyciąg komina komory lakierniczej. Wskazał, że obecnie bardzo niskie kominy w stosunku do zabudowy mieszkaniowo – piętrowej powodują że duszący smog oraz opary farb nitro, krążą nisko przy gruncie, co odczuwalne jest nawet przy zamkniętych oknach.
Odnośnie reklamy usytuowanej na dachu nieruchomości przy ul. [...] w B. w 2017 r., to w ocenie skarżącego, jest to niezgodne z przepisami pb, jak też usytuowanie komina spalinowego umieszczonego w oknie z wylotem na sąsiednią działkę.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Zaszły przesłanki do uwzględnienia skargi.
Ocena zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Zgodnie z art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie natomiast do będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Tak jak wskazywały organy, przepis art. 61a § 1 kpa, przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku.
W kontrolowanej sprawie odmówiono wszczęcia postępowania wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym, co uzasadniały dwie okoliczności. Po pierwsze funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji z [...].01.2002 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie zabudowy warsztatowo-socjalno – garażowej na terenie nieruchomości przy ul. [...] w B., a po drugie, wyniki kontroli z dnia [...].09.2018 r. stwierdzającej, że Zakład Blacharsko-Lakierniczy jest bezpieczny i posiada wymagane przeglądy, tj. budowlany, kominiarski i elektryczny oraz wskazującej na brak śladów przebudowy kominów.
Wskazanie ww. okoliczności od razu nasuwa konieczność stwierdzenia przez Sąd sprzeczności treści rozstrzygnięcia z treścią uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz w konsekwencji powyższego, nieprawidłowych, tj. niepełnych ustaleń faktycznych poczynionych w przedmiotowej sprawie przez organy obu instancji.
Jak wynika z sentencji postanowienia organu I instancji, rozpatrywał on skargę strony z [...] stycznia 2020 r., dotyczącą wszczęcia postępowania w sprawie podwyższenia kominów spalinowych budynków Zakładu Blacharsko-Lakierniczego położonego przy ul. [...] w B.. Tymczasem z uzasadnienia organu odwoławczego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że odnosił on swoje rozstrzygnięcie do wniosku skarżącego z dnia [...].08.2019r. (uzupełnionego pismem z [...].12.2019r.), dotyczącego ww. zakładu, w którym domagano się: - likwidacji 3 otworów okiennych usytuowanych poza granicą działki [...], - demontażu z dachu blaszanej płyty-reklamy oraz - podwyższenia kominów spalinowych, wyciągu gazów z komory lakierniczej do wysokości sąsiedniej zabudowy na budynkach ww. zakładu.
Nadto organ ten w piśmie z [...].03.2020 r. kierowanym do skarżącego w ramach przedmiotowego postępowania wskazał na pismo strony z [...].02.2018 r., o wydanie nakazu podwyższenia kominów, którego brak jest zresztą w aktach administracyjnych.
Poczynione przez organ I instancji ustalenia faktyczne są niepełne, albowiem pomijają okoliczność, że wniosek skarżącego pochodzi w istocie z dnia [...].02.2018r., a uzupełnione w toku sprawy żądanie dotyczy rozstrzygnięcia trzech podanych wyżej kwestii, a nie jedynie podwyższenia kominów. Pominięcie ww. okoliczności skutkowało rozpoznaniem przez organ I instancji jedynie pisma skarżącego, które wniósł w toku postępowania do Ministra Inwestycji i Rozwoju jako skargę na nierozpoznanie jego pisma z [...].08.2019 r., przekazanego organowi pismem Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...].08.2019 r. Organ I instancji ograniczył w ten sposób nie tylko przedmiot sprawy niezgodnie z wolą strony, ale też pominął chronologię zdarzeń procesowych, których analiza winna była doprowadzić go do uznania, że postępowanie w przedmiotowej sprawie w istocie zostało już wszczęte, co uniemożliwiało zakończenie go poprzez odmowę jego wszczęcia na podstawie art. 61 a §1 kpa.
Nad powyższą wadliwością przeszedł do porządku organ odwoławczy, czyniąc niezrozumiałe ustalenia faktyczne. Skoro uznał on, że właściwym wnioskiem o wszczęcie postępowania jest pismo skarżącego z [...].08.2019 r. (którym zawarto trzy ww. żądania) oraz jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia powołał wyniki kontroli z [...].09.2018 r., to tym samym powołał się na okoliczność mającą miejsce jeszcze przed wpływem pisma skarżącego z [...].08.2019 r., które uznał za wniosek złożony w sprawie. Jednocześnie – co wskazano wyżej - w piśmie skierowanym do strony z [...].03.2020 r. wskazał na pismo strony z [...].02.2018 r., o wydanie nakazu podwyższenia kominów. Wskazane ustalenia organu odwoławczego nie pokrywają się więc z zawartością akt administracyjnych i stoją w sprzeczności z pismem tego organu z [...].03.2020 r., które wskazuje, że właściwym wnioskiem strony było pismo z [...].02.2018r.
Właściwa chronologia zdarzeń procesowych, a mianowicie, że skarżący zawarł swe żądanie już w piśmie z [...].02.2018 r., winna prowadzić do wniosku, ze jak już wskazano wyżej, postępowanie w sprawie zostało już wszczęte. Wynika to z okoliczności, że następstwem ww. pisma było dokonanie kontroli [...].09.2018 r., o wynikach której organ odwoławczy zawiadomił skarżącego. Pomijając zagadnienie skuteczności wszczęcia postępowania na wniosek strony, co wymaga zawsze podjęcia rozważań na okoliczność jej interesu prawnego, których brak, niewątpliwym jest, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień podjęcia pierwszej czynności w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 marca 1981r., SA 654/81, z dnia 22 kwietnia 1981 r., SA 1089/81, ONSA 1981/1/34, z dnia 21maja 1981r., II SA 83/81, ONSA 1981/1/42, z dnia 22 kwietnia 1981 r., SA 473/81, ONSA 1981/1/33, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.
Beck Warszawa 1996, s. 312). Jakkolwiek z akt administracyjnych nie wynika, czy o wyznaczeniu kontroli z [...].09.2018 r., został powiadomiony skarżący, to jednak z protokołu kontroli wynika, że uczestniczyli w niej właściciele kontrolowanego obiektu, jako strony postępowania, a z pisma organu odwoławczego z dnia [...].03.2020 r., skierowanego do skarżącego wynika, że powiadomiono go o wynikach ww. kontroli.
W tych warunkach, wobec wszczęcia postępowania, sprawa nie mogła zostać załatwiona przez odmowę jego wszczęcia.
Powyższe naruszenie procedury administracyjnej nie wyczerpuje jednak wadliwości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia.
Oceniając bowiem przedmiotowy aspekt postępowania w istocie nie jest wiadomym na podstawie jakich przepisów prawa materialnego sprawa została rozstrzygnięta.
Jakkolwiek skarżący użył w swym wniosku z [...].02.2018 r. (jak wskazuje organ odwoławczy) oraz w piśmie z [...].08.2019 r., sformułowania wyrażającego żądanie podwyższenia kominów, to próżno by szukać materialno prawnej podstawy, która dawałaby wprost prawo do formułowania literalnie takiego żądania. Efekt, który chce osiągnąć skarżący może wiązać się z chęcią doprowadzenia do podwyższenia kominów (co jest skądinąd możliwe do osiągnięcia), ale z istoty argumentacji, którą zawiera jego wniosek wynika, że w istocie chodzi mu generalnie o ograniczenie skutków emisyjnych prowadzonej działalności gospodarczej przez właściciela Zakładu Blacharsko-Lakierniczego położonego przy ul. [...] w B.. Mając na względzie tą okoliczność, należy stwierdzić, że istnieje wiele uregulowań materialno prawnych, które mogą dotyczyć wyartykułowanego żądania skarżącego. Przykładowo może dotyczyć to żądania:
- - zbadania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, co może wymagać wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 2020 r., poz. 293/, art. 71a pb),
- - usunięcia stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości (art. 66 ust. 1 pb),
- - zbadania zgodności zagospodarowania terenu z przesłankami o których mowa w art. 81 ust. 1 pb, czy też wreszcie żądania
- - przywrócenia środowiska do stanu właściwego (art. 362 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 519).
Dlatego też obowiązkiem organu było zwrócenie się do skarżącego z wyjaśnieniem jakie przepisy wiążą się z jego żądaniem i wezwanie go do określenia podstawy materialnoprawnej wniosku pod rygorem przyjęcia przez organ podstawy, którą w ocenie organu należy skojarzyć w najpełniejszy sposób z żądaniem strony. Należy przytoczyć w tym miejscu pogląd NSA, że w przypadku złożenia przez stronę żądania wszczęcia postępowania, na wniosek strony – określenie żądania należy zawsze do wnoszącego podanie, a jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony (por. wyrok NSA z 18 maja 2020 r. sygn. I OSK 358/19).
Jeżeli zatem skarżący w piśmie z [...].08.2019 r. kierowanym do organu nie zawarł wyraźnego i jednoznacznego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie konkretnego przepisu prawa budowlanego dotyczącego nakazu podwyższenia kominów, to obowiązkiem organu było wyjaśnienie treści wniesionego podania (z możliwością przekazania sprawy do organu właściwego w razie ustalenia żądania spoza właściwości organu). Przy braku określenia przepisu materialnego mającego być podstawą rozstrzygania w sprawie, ocena istnienia interesu prawnego skarżącego we wszczęciu przedmiotowego postępowania pozostaje w istocie niezbadana.
Konsekwencją braku jednoznacznego określenia żądania we wniosku skarżącego z [...].08.2019 r. jest także niemożność oceny, czy argument organu odwoławczego o istnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. znak: [...] o pozwoleniu na użytkowanie zabudowy warsztatowo-socjalno-garażowej, ma jakiekolwiek znaczenie w sprawie.
Jak już wskazano, odmowa wszczęcia postępowania przez organ I instancji nastąpiła po dokonaniu ustaleń faktycznych tj. kontroli przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem odmowa wszczęcia postępowania nie może dotyczyć wypadków, w których istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego służącego ocenie zaistnienia lub braku materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. Wtedy bowiem dochodzi do wydania decyzji, w której organ uwzględnia oczekiwanie wnioskodawcy albo odmawia jego uwzględnienia. Tylko bowiem w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Może to być również decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia (por. wyrok NSA z 21 listopada 2019 r. sygn. II GSK 1076/19).
Wymaga również zauważenia, że organy obu instancji wypowiedziały się co do wniosku skarżącego.
Odrębną kwestią jest pominięcie pozostałych żądań strony, poza żądaniem podwyższenia kominów. W sytuacji, kiedy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, okaże się, ze skarżący podtrzymuje wszystkie żądania, a wolą organów będzie rozstrzygnięcie tylko wniosku nakierowanego na podwyższenie kominów, to organy winny wyraźnie zaznaczyć w jakim zakresie rozpoznają wniosek strony, mając na względzie, że częściowe jego rozpoznanie wymaga następnie rozpoznania uzupełniającego, czego zaniechanie, może narazić je na zarzut bezczynności.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
W ponownym postępowaniu organ winien orzec stosownie do powyższego stanowiska Sądu, po wezwaniu Skarżącego do sprecyzowania złożonego wniosku.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji zastosuje się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.