Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...].DL Burmistrz W., działając na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) oraz art. 17 ust. 1, ust. 3, ust. 5, art. 20 ust. 3, art. 24, art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.), w związku z rozporządzeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1466), orzekł o odmowie przyznania M. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na G. M. Uzasadniając decyzję orzekający organ I instancji podniósł, iż w toku postępowania ustalono, że M. W. jest siostrą G. M., która jest osobą posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika ponadto, że matka osoby wymagającej opieki - M. M. jest osobą schorowaną, natomiast orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności było wydane na okres do [...].01.2016 r. Ojciec nie żyje.
Ponadto zwrócono uwagę, że z załączonego do akt sprawy orzeczenia o niepełnosprawności G. M. wynika, że niepełnosprawność powstała [...].11.1987 r. i zgodnie z oświadczeniem M. W., niepełnosprawność powstała w czasie nauki szkolnej, jednakże brak dokumentacji potwierdzającej ten fakt.
W ocenie organu I instancji w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uprawniające M. W. do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego na siostrę - G. M..
W odwołaniu od powyższej decyzji M. W. wniosła o uchylenie w całości decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. nr [...].DL i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia, zarzucając naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2020 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie organ I instancji odmówił ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, iż nie ustalono aby niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Okolicznością bezsporną, zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie jest legitymowanie się przez G. M. orzeczeniem Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w G. z dnia [...] lutego 1988 r., zaliczającym G. M. do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Uznano w nim, że inwalidztwo istnieje od [...].11.1987 według I grupy.
Ponadto G. M. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] stycznia 2008 r., z którego wynika, iż została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie wydano na stałe. W orzeczeniu wskazano, iż nie można ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] grudnia 2007 r.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę na wyrok z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Orzeczenie to było sygnałem dla ustawodawcy, aby powyższą normę zmodyfikować. Dotychczas jednak ustawodawca w treść art. 17 ust. 1b ustawy nie interweniował. Spowodowało to rozbieżności w praktyce organów administracji publicznej i judykaturze.
W takiej sytuacji Kolegium wyraziło pogląd, iż zasadne jest uwzględnienie stanowiska sądów administracyjnych, dotyczących stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r. (sygn. akt I OSK 1614/16, CBOSA) wskazał, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania.
Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Niemniej jednak w niniejszej sprawie w przekonaniu Kolegium brak jest możliwości przyznania odwołującej świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 1a ustawy. Zgodnie z jego treścią osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
. rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
. nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
. nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W niniejszej sprawie wnioskodawczyni nie jest osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Matka osoby wymagającej opieki tj. M. M. żyje, nie została pozbawiona praw rodzicielskich oraz na dzień złożenia wniosku oraz orzekania zarówno przez organ I instancji, jak i Kolegium, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, iż odwołująca mogłaby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne, gdyby wykazała, że matka osoby wymagającej opieki nie jest zdolna do opiekowania się nią. Na mocy decyzji ustawodawcy, okoliczność ta może być jednak stwierdzona wyłącznie na podstawie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z uwagi na literalne brzmienie ww. regulacji, w ocenie Kolegium brak jest podstaw do uznania, że sama ocena stanu zdrowia rodzica, dokonana przez organ, mogłaby być podstawą do przyznania świadczenia innym osobom uprawnionym w dalszej kolejności.
W ww. regulacji organom administracji publicznej nie przyznano bowiem uprawnienia do dokonania tego rodzaju oceny. Biorąc pod uwagę, że organy administracji publicznej, w myśl zasady legalizmu, działają na podstawie i w graniach prawa, ich rolą nie jest kształtowanie prawa do określonych świadczeń, ale weryfikacja kryteriów ich przyznania.
W tym stanie rzeczy, na obecnym etapie, zdaniem Kolegium, brak jest prawnych możliwości uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a odwołująca winna podjąć starania w celu zweryfikowania, czy stan zdrowia M. M. nie uzasadnia orzeczenia wobec niej znacznego stopnia niepełnosprawności, w rozumieniu ustawy, co wyłączałoby zastosowanie, wynikającego z art. 17 ust. 1a ustawy, ograniczenia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby inne niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki.
W skardze do Sądu M. W. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r, nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie M. W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych
Skarżąca zarzuciła decyzji organu odwoławczego rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się siostry, będącej jednocześnie opiekunem osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez matkę niepełnosprawnej, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
W ocenie skarżącej, wykładnia językowa art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez organ II instancji prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową, bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki, a jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 7 marca 2019 r. wydanym w sprawie II SA/Sz 80/19: "W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (k.r.o.).
Nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP)".
W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że na wniosek skarżącej sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia prawidłowości decyzji odmawiających przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą ze względu na okoliczność, iż nie jest osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, bowiem matka osoby wymagającej opieki tj. M. M. żyje, nie została pozbawiona praw rodzicielskich oraz na dzień złożenia wniosku oraz orzekania, zarówno przez organ I instancji, jak i Kolegium, nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, ze zm.), dalej zwanej "u.ś.r.", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1. matce albo ojcu,
- 2. opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3. osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1. rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2. nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3. nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z przytoczonych przepisów wynika, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak i osoba sprawująca tę opiekę muszą spełnić określone ustawą przesłanki.
Jeśli chodzi o osobę wymagającą opieki, to ustawodawca wymaga, aby osoba ta posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami wymienionymi w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r. Bezspornym jest, że G. M. spełnia powyższe warunki, gdyż legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] stycznia 2008 r., z którego wynika, iż została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności; orzeczenie wydano na stałe, a ponadto w orzeczeniu wskazano, iż nie można ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] grudnia 2007 r.
Jednak poza osobą wymagającą opieki, także osoba ją sprawująca, w niniejszej sprawie skarżąca, musi spełnić ustawowe przesłanki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócić należy uwagę, że skarżącej, jako osobie nie spokrewnionej z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu, lecz jako jej siostrze, może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne tylko wtedy, gdy osoba wymagająca opieki nie ma rodziców, zostali oni pozbawieni praw rodzicielskich, legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz, gdy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletni lub legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W sprawie nie zakwestionowano okoliczności stanu faktycznego wskazujących, że ojciec nie żyje, a matka osoby wymagającej opieki - M. M., jakkolwiek jest osobą schorowaną, jednakże orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności było wydane na okres do [...].01.2016 r., a zatem bezspornym jest, że matka osoby wymagającej opieki tj. M. M. żyje, nie została pozbawiona praw rodzicielskich oraz na dzień złożenia wniosku oraz orzekania zarówno przez organ I instancji, jak i Kolegium, nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W konsekwencji zgodzić należy się z organami, że nie zachodzą podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż obowiązek sprawowania opieki nad G. M. spoczywa w pierwszej kolejności na jej rodzicach – w przedmiotowej sprawie na matce, natomiast wnioskodawczyni nie jest osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że przepisy u.ś.r. w sposób jednoznaczny określają przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie pozostawiając organom w tym zakresie żadnej uznaniowości, przy czym ustawa ta nie reguluje kwestii opieki nad niepełnosprawnym i nie obliguje do sprawowania takiej opieki żadnego z członków rodziny. Ustala natomiast w sposób precyzyjny, które z osób sprawujących opiekę i po spełnieniu jakich przesłanek mogą otrzymać rekompensatę finansową ze strony państwa za rezygnację z zatrudnienia lub podjęcia pracy w celu sprawowania takiej opieki.
Wbrew twierdzeniom skarżącej, jako opiekunowi faktycznemu siostry, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Z cytowanego wyżej art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. wynika bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wprawdzie opiekunowi faktycznemu, ale dziecka, przez którego ustawodawca rozumie osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 3 pkt 14 u.ś.r.). Ponadto zgodnie z art. 3 pkt 4 u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o dziecku, oznacza to dziecko własne, małżonka, przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną.
Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą, a decyzje odmawiające przyznania takiego świadczenia są prawidłowe i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) skarga podlegała oddaleniu.