Uzasadnienie
Decyzją z 19 maja 2022 r. nr 57/2022, Wójt Gminy Unisław, po rozpatrzeniu wniosku Zakładu [...] w U., ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji zbiornikowej z naziemnymi zbiornikami o pojemności V-3x9200 l oraz przyłącza do palnika gazowego o mocy 4883 kW w stacjonarnej suszarni ziarna, na działkach o numerach ewid. [...], [...] oraz części działki o numerze ewid. [...], położonych w obrębie ewid. U., gm. U..
W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in. że planowana inwestycja jest obiektem infrastruktury technicznej, w związku z czym zastosowanie wobec niej znajduje przewidziane w art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 – dalej "u.p.z.p.") odstępstwo od wymogu zgodności przedsięwzięcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Wskazano nadto, że decyzja o warunkach zabudowy została poprzedzona wydaniem przez organ decyzji o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia oraz określił warunki i wymagania, które należy zachować przy jego realizacji.
Po rozpoznaniu odwołań od powyższej decyzji, wniesionych przez strony postępowania: P. K. oraz D. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, decyzją z 28 października 2022 r., nr SKO-72-125/22, uchyliło decyzję I instancji i przekazało sprawę Wójtowi do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego sprawy, treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz charakterystyki inwestycji wynikającej z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, organ odwoławczy wskazał na braki postępowania przed organem I instancji: brak dołączenia decyzji o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia (brak formalny wniosku podlegający uzupełnieniu), nieuzasadnione odstąpienie od badania zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (nieuzasadnione zastosowanie w sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p.), nieprawidłowe uzasadnienie decyzji poprzez niezgodność jego treści z treścią uzasadnienia projektu decyzji sporządzonej przez uprawnionego urbanistę. SKO zwróciło nadto uwagę, że zarówno inwestorem jak i pełnomocnikiem w niniejszej sprawie są osoby prowadzące działalność gospodarczą, co wiąże się z koniecznością prawidłowego oznaczenia stron postępowania.
Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł R. F. (skarżący), reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie:
- - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie,
- - art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 2 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez uznanie, że niedołączenie do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi istotny brak wniosku uzasadniający uchylenie decyzji,
- - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja I instancji nie spełnia wymogów co do prawidłowego jej uzasadnienia,
- - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 § 1 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie, że organ I instancji nie rozpatrzył całokształtu materiału dowodowego,
- - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że w sprawie konieczne jest zbadanie zasady dobrego sąsiedztwa,
- - art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez zakwalifikowanie przedmiotowych zbiorników na gaz oraz przyłącza do palnika gazowego w stacjonarnej suszarni jako obiekty infrastruktury technicznej w sytuacji, gdy stanowią one urządzenia infrastruktury technicznej.
Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono argumentację na rzecz powyższych zarzutów.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zakwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny w sprawach ze sprzeciwu na decyzje kasacyjne organów odwoławczych określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a."), który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej "k.p.a."), tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi (decyzji kasacyjnej). W myśl przepisu art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2).
Wniesienie sprzeciwu powoduje wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga natomiast o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z konstrukcji art. 138 k.p.a. wynika jednoznacznie, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy, jako że zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może więc podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 138 k.p.a. kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne.
Organ odwoławczy, działając jako organ merytoryczny i stosując się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., powinien więc dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji o istocie sprawy, stosując w razie potrzeby środki przewidziane w art. 136 k.p.a.
Uzasadnieniem dla wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w związku z czym wyłączona jest możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.
Pomimo że, jak wynika z powyższego, instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, to jednak ocena ta nie może abstrahować od przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, jako że to przepisy prawa materialnego z reguły determinują zakres postępowania wyjaśniającego. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy podlega w takim wypadku ocenie przez pryzmat przepisów prawa materialnego. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.
Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc dla możliwości zastosowania norm materialnoprawnych w konkretnej, indywidulanej sprawie (por. wyrok NSA w Warszawie z 13 listopada 2020 r., sygn. I OSK 1957/20, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zakwestionowana decyzja kasacyjna wydana została w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji zbiornikowej z naziemnymi zbiornikami o pojemności V-3x9200 l oraz przyłącza do palnika gazowego o mocy 4883 kW w stacjonarnej suszarni ziarna, na działkach o numerach ewid. [...] oraz części działki o numerze ewid. [...] w miejscowości U.. Organ odwoławczy uchylił decyzję I instancji wskazując, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie zawierał załącznika w postaci decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ I instancji dokonał nieprawidłowej kwalifikacji inwestycji i błędnie zastosował w sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. SKO wskazało nadto, że decyzja została nieprawidłowo uzasadniona oraz że ponownej weryfikacji winny podlegać strony postępowania.
W ocenie Sądu decyzja SKO jest przedwczesna.
Po pierwsze z zawartej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności wynika, że organ drugiej instancji na skutek odwołania strony (stron) jest zobowiązany rozpoznać sprawę administracyjną w jej całokształcie. Zasada dwuinstancyjności nie oznacza, że organ odwoławczy jedynie kontroluje legalność aktu I instancji. Zobowiązany jest za to rozpatrzeć wszystkie jej aspekty i zasadniczo kierować swoje działania ku jej powtórnemu, merytorycznemu rozpoznaniu. Jedynie w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy zawiera takie braki, które niemożliwym czynią merytoryczne rozpoznanie sprawy, a ich uzupełnienie w drodze art. 136 § 1 k.p.a. zaburzałoby zasadę dwuinstancyjności (prowadziłoby do "wyręczenia" organu I instancji w zakresie istotnych ustaleń), organ odwoławczy może zastosować art. 138 § 2 k.p.a.
Uzasadnienie zakwestionowanej w niniejszym postępowaniu decyzji SKO nie wskazuje, by organ odwoławczy przeanalizował i rozpatrzył całokształt sprawy. Nie wskazuje ono nawet, by SKO podjęło próbę analizy jej stanu faktycznego. Organ, skupiając się na wyizolowanych, nielicznych uchybieniach postępowania prowadzonego przez Wójta uczynił je przyczynkiem do kasacyjnego rozstrzygnięcia sprawy, nie dostrzegając wszystkich nieprawidłowości zaistniałych w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji w kontekście właściwych tej sprawie przepisów prawa materialnego. Wytknięte przez SKO uchybienia same w sobie zaś zasadniczo nie uzasadniają z kolei powzięcia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Uzupełnienie, w drodze wezwania strony, wniosku o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie stanowi czynności procesowej wykraczającej poza kompetencje organu odwoławczego, toteż z powodzeniem SKO mogło wytknięty brak uzupełnić z własnej inicjatywy.
Zauważyć też należy, że wytykając brak w zakresie załącznika do wniosku o ustalenie warunków zabudowy pominął chociażby, że we wniosku nie podano wysokości projektowanych obiektów, co jest istotnym pominięciem, skoro inwestycja zakłada realizację obiektów kubaturowych. Zgodnie z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej.
Mając na uwadze treść uzasadnienia decyzji II instancji (jak i w kontekście dalszych uwag Sądu) nie da się stwierdzić, by wniosek został prawidłowo przez SKO przeanalizowany w świetle ww. przepisu. Podobnie uzasadnienie decyzji w sposób odbiegający treściowo od uzasadnienia projektu decyzji sporządzonej przez uprawnionego urbanistę nie stanowi automatycznie o wadliwości tego uzasadnienia, skoro to organ, a nie autor projektu decyzji, rozstrzyga sprawę z wniosku o warunki zabudowy w sposób niezależny, a więc nie powinno budzić wątpliwości, że konstrukcja uzasadnienia rozstrzygnięcia zależy od zapatrywana organu rozstrzygającego. Lakoniczny zarzut w tym zakresie nie mógł odnieść tego skutku, że aktualizowałby kompetencję do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Jako w istocie nieuzasadniony uznać należy zarzut nieprawidłowego ustalenia stron postępowania, które wskazywałoby na konieczność ponownych ustaleń organu I instancji w tym zakresie.
Organ odwoławczy nie wyjaśnił, na czym polega wadliwość decyzji w zakresie ustalenia stron postępowania, jakie wątpliwości w tym zakresie należy wyjaśnić. Powyższe niemożliwym czyni też ocenę tego, czy organ odwoławczy był w stanie samodzielnie, w oparciu o art. 136 k.p.a., wyjaśnić zaistniałe wątpliwości.
Co się zaś tyczy kwestii nieprawidłowej kwalifikacji inwestycji jako inwestycji, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., Sąd wskazuje, że nie zostały przeanalizowane wszystkie elementy stanu faktycznego pozwalające na taką kwalifikację, a co do której kategorycznie wypowiedziało się SKO. W tym miejscu przywołać należy, że zgodnie z ww. przepisem przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 (art. 61 – przyp. Sądu) nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. wymienia z kolei przesłanki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5), zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze, w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (pkt 6 lit. a), strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu (pkt 6 lit. b), strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (pkt 6 lit. c).
Przede wszystkim nie sposób mówić o możliwości przyporządkowania danej inwestycji do takiej a nie innej kategorii w świetle art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a w związku z tym o istnieniu w sprawie warunków do jej rozpoznania w kontekście art. 61 ust. pkt 1- 6, skoro organ w ogóle nie pochylił się nad kwestią rodzaju zamierzonej inwestycji, jej kształtu, faktycznej funkcji w powiązaniu z istniejącymi zabudowaniami wykorzystywanymi w ramach przedsiębiorstwa wnioskodawcy. Nie zostało przez SKO przeanalizowane, czy zamierzona inwestycja będzie samodzielnym przedsięwzięciem, czy może stanowić ma element funkcjonalnie powiązany z wykorzystywaną już infrastrukturą, a jeżeli tak, to w jaki sposób. Ile podmiotów prowadzi na wskazanych nieruchomości działalność, czy to rolniczą czy to gospodarczą. Jakie są ich wzajemne powiązania, konkretnie jakiej działalności służyć ma planowane przedsięwzięcie w takiej sytuacji.
Wskazać bowiem przyjdzie, ze wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożył przedsiębiorca – R. F. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Zakład [...]. Ten przedsiębiorca nie prowadzi zatem gospodarstwa rolnego. Całokształt powyższych zagadnień ma węzłowe znaczenie dla prawidłowej kwalifikacji zamierzonej inwestycji a dalej - dla prawidłowej, ewentualnej analizy architektoniczno-urbanistycznej inwestycji determinującej wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Z akt sprawy wynikają tymczasem istotne wątpliwości w powyższym zakresie. We wniosku inwestor wskazał, że rodzajem zabudowy jest infrastruktura techniczna – budowa instalacji zbiornikowej z naziemnym zbiornikiem oraz przyłącza do palnika gazowego w stacjonarnej suszarni ziarna. We wniosku nie zostało jednocześnie wyszczególnione, że projektowane obiekty będą realizowane w ramach zabudowy zagrodowej. Tymczasem w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik tekstowy do decyzji organu pierwszej instancji, mowa jest zarówno o tym, że inwestycja dotyczy infrastruktury technicznej (pkt 1.1 załącznika), jak i o tym, że realizowana ona będzie w ramach zabudowy zagrodowej (pkt 1.4 załącznika). W ten sposób zamierzoną inwestycję kwalifikuje też Starosta Chełmiński w postanowieniu uzgadniającym z dnia 14 kwietnia 2022 r., nr GKN.C.6123.141.2022.MT (k. 141 akt adm.).
Organ odwoławczy nie odniósł się do powyższej rozbieżności. Ograniczył się do zanegowania twierdzenia o tym, że inwestycja dotyczy urządzeń technicznych, nieuwzględniając potencjalnego charakteru zabudowy zagrodowej, co pod warunkiem opisanym w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. (podlegającym weryfikacji organu) wyłączałoby konieczność badania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy nie odniósł się w tym kontekście również do tej istotnej wątpliwości, czy planowana zabudowa jest w ogóle realizowana w ramach zabudowy zagrodowej, skoro jej skala (budowa trzech zbiorników o pojemności 9200 l każdy, budowa przyłącza do stacjonarnej suszarni ziarna) może sugerować, że zrealizowane urządzenia będą służyć nie tylko do rolniczej działalności w ramach jednego gospodarstwa rolnego, ale do działalności gospodarczej związanej z produkcją rolną. Powyższe sugeruje bowiem istniejący stan zagospodarowania na działce [...]: magazyny cukru, garaże, pompownia melasy, budynek o funkcji biurowo-socjalnej, melaśniki (vide: uproszczona informacja z rejestru gruntów – k. 47 akt adm).
Ma to zresztą kardynalne znaczenie w związku z tym, że zarówno na wskazanej jako teren inwestycji części działki nr [...], jak i na działkach nr [...] występują grunty klas chronionych (RIIIa, RIIIb – vide k. 51 akt adm.), co może mieć wpływ na możliwość realizacji inwestycji w związku z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2409) oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.
Żaden z organów nie ustalił jaki jest stan prawny oraz faktyczny nieruchomości, jest rzeczywiste obecne zagospodarowanie i zabudowa objętych wnioskiem działek (terenu inwestycji), w jaki sposób planowane przedsięwzięcie ma być z tą zabudową powiązane. Brak przedstawienia konkretnego zagospodarowania całego terenu planowanej inwestycji w formie graficznej,
Wątpliwości w zakresie charakteru inwestycji, jej skali inwestycji i ewentualnego funkcjonalnego powiązania z istniejącą infrastrukturą, a więc i wpływu powyższego na rozmiar obszaru oddziaływania, pozostały przez SKO niedostrzeżone.
Nie zostało również przez organ odwoławczy dostrzeżone i wyjaśnione, że teren planowanej inwestycji został określony jako: działka [...], [...] oraz część działki [...] W orzecznictwie nie wyklucza się takich przypadków, kiedy z wyjątkowych przyczyn dopuścić należy ustalenie warunków zabudowy tylko dla części działki ewidencyjnej. Jednak zastosowanie takiego rozwiązania powinno być wnikliwie rozważone przez organ i uzasadnione w decyzji (por. wyroki NSA z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2561/17; z 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 491/14; z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17 – dostępne jw.). Ustalenie warunków zabudowy dla części działki nie może chociażby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych (vide: wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14, dostępny jw.). W niniejszej sprawie powyższa kwestia została przez SKO całkowicie pominięta.
Organ odwoławczy do powyższych kwestii w ogóle się nie odniósł. Nie poddał analizie ani okoliczności faktycznych wynikających z zebranego materiału dowodowego przez organ I instancji, ani nie odniósł ich do ewentualnych braków w materiale dowodowym, które byłyby na tyle istotne, że uzasadniałyby przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Sąd stwierdził, że zakres wątpliwości co do ustalonego przez organ odwoławczy stanu faktycznego niewziętych pod uwagę przez ten organ przy rozstrzyganiu uzasadnia twierdzenie, iż w zasadzie SKO nie rozpoznało sprawy z odwołania powtórnie w sposób zgodny z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowaną w art. 15 k.p.a. Dostrzegając wady postępowania przed organem I instancji Sąd stwierdził, że zasadnym jest jednak uchylenie decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. W ten sposób zrealizuje się cel sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, jakim jest przyspieszenie postępowania administracyjnego. Oddalenie sprzeciwu w okolicznościach niniejszej sprawy wiązałoby się z niewątpliwym ryzykiem powielenia przez organ I instancji wad niedostrzeżonych przez organ odwoławczy, a które winien on zidentyfikować po kompleksowym rozpoznaniu sprawy z odwołania.
Nie sposób stwierdzić zaś, by do takiego rozpoznania sprawy przez SKO doszło. Organ odwoławczy sprowadził swoje rozstrzygnięcie do kategorii rozstrzygnięcia kontrolnego, a kasacyjne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zostało dokonane w warunkach nierozważenia wszystkich okoliczności wynikających z dotychczas zgromadzonego materiału, istotnych dla końcowego wyniku sprawy. Przedwczesne w okolicznościach tej sprawy i niedostatecznie uzasadnione szczególnymi okolicznościami sprawy jest zatem twierdzenie, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Wójta obarczone jest brakami na tyle istotnymi, iż winien on rozpatrzyć sprawę ponownie, a co warunkuje prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Nadto istotnym elementem kasacyjnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest ustalenie i ocena czy dotychczas zgromadzony materiał dowodowy, jest kompletny, a jeżeli zachodzi potrzeba przeprowadzenia "w znacznej" części to konkretnie w jakim zakresie, a jakie okoliczności zostały już procesowo prawidłowo ustalone.
Nie ma tu zatem podstaw do dowolności, ogólnikowych stwierdzeń nie opartych na konkretnych okolicznościach faktycznych danej sprawy. Podkreślenia wymaga, że omawiane uregulowanie ma związek z zasada szybkości postępowania i ekonomiki procesowej. Zatem organ II instancji, w szczególności znając już stanowiska stron o spornych interesach i organu I instancji, w zakresie nieprawidłowości w postepowaniu winien się wypowiedzieć w taki sposób, aby ponowne rozpatrzenie sprawy uwzględniało już wszystkie istotne okoliczności i elementy stanu faktycznego sprawy dotychczas nieuwzględnione
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę wskazania i ocenę prawną wynikającą z niniejszego uzasadnienia. Organ odwoławczy winien nadto zweryfikować we własnym zakresie jaki jest obszar oddziaływania planowej inwestycji lub wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku w tym zakresie, i na tej podstawie ocenić czy wnoszącym odwołanie przysługuje i z jakiego tytułu w ogóle status strony niniejszego postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że tylko strona postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.) legitymowana jest do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej (127 § 1 k.p.a.). W przypadku wniesienia odwołania przez osobę, której nie przysługuje status strony danego postępowania administracyjnego, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.). Szczegółowe ustalenie i ocena charakteru planowanej inwestycji przez SKO może mieć znaczenie także dla dalszego postępowania z uwagi na treść art. 61 ust. 2 u.p.z.p.
Gdyby bowiem zostało ustalone, że planowana inwestycja ma jednak charakter produkcyjny, konieczne będzie dokonanie ewentualnych dalszych ustaleń umożliwiających ocenę, czy teren inwestycji znajduje się na terenach przeznaczonych na ten cel w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.
Z uwagi na stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organu odwoławczego na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania w postaci wpisu od sprzeciwu (100 zł), wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego (480 zł) oraz opłaty skarbowej od tego pełnomocnictwa (17 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).