Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] Wójt Gminy O., na podstawie art. 3, art. 17, art. 20, art. 25, art. 26, art. 29 ust. 1, art. 32, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1518 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2015r., poz. 2284), odmówił D. R. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, wnioskowanego na matkę - J. G..
W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...].10.2016r. D. R. przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy na mamę J. G. na okres od [...].11.2016r. do [...].10.2017r. W dniu [...].07.2017r. D. R. złożyła natomiast wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na J. G.. Zgodnie z orzeczeniem nr [...] z dnia [...].03.2014r. J. G. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a niepełnosprawność istnieje od [...].10.2013r. (zgodnie z orzeczeniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T. z dnia [...].01.2014r. - nr [...]). Niepełnosprawność J. G. powstała w wieku 73 lat. W związku z tym nie została spełniona przesłanka określająca wiek powstania niepełnosprawności, o której mowa art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Organ ustalił, że ze względu na posiadaną niepełnosprawność J. G. wymaga opieki innych osób. Jest osobą rozwiedzioną (orzeczenie Sądu Rejonowego w T. sygn. akt: IC 1850/76 z dnia [...] listopada 1976r.). Jedyną osobą, która może sprawować osobistą opiekę nad niepełnosprawną, jest córka D. R., która oświadczyła, że w związku z opieką nad matką zrezygnowała z pracy zawodowej. Organ nie kwestionuje tego faktu.
W odwołaniu od powyższej decyzji D. R. wniosła o ponowne przeanalizowanie sprawy w odniesieniu do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 1614/16) oraz Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r.
Decyzją z [...] sierpnia 2017 nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 3 i 3a, art. 24 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na treść art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, podnosząc iż w sprawie okolicznością bezsporną jest, że J. G. legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...].03.2014r., o zaliczeniu jej do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu stwierdzono, iż ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...].02.2014r. W związku z powyższym, niepełnosprawność nie powstała w wieku określonym w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, co zdaniem organu pierwszej instancji, wyklucza przyznanie przedmiotowego świadczenia.
Kolegium wskazało na treść wyroku z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "Art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji". Na tle tego wyroku, jak wskazało Kolegium, powstała rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Kolegium przychyliło się do stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2016r. (sygn. akt I OSK 1614/16, LEX nr 2190248): "W stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania.
Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium".
Organ odwoławczy wskazał również, że odwołująca się jest uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego na J. G., przyznanego od [...].11.2016r. do [...].10 2017 r. (decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...].10.2016 r.). Z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika negatywna przesłanka, zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium strona nie spełnia warunków koniecznych do uzyskania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy D. R. zarzuciła, iż jej treść jest dla niej krzywdząca. Wskazała, że w momencie przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zrezygnuje z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało uwzględnić.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U z 2016r., poz. 1518 ze zm.). Celem świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne jest zatem formą częściowej kompensacji potencjalnego dochodu, którego nie może osiągnąć osoba, z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jak stanowi art. 17 ust. 1b tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Ustalenie daty powstania niepełnosprawności wynikać powinno z ustaleń poczynionych przez organ właściwy do orzekania o niepełnosprawności w odrębnym postępowaniu poprzedzającym postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Okolicznością bezsporną niniejszej sprawy jest to, że J. G., urodzona w roku 1940, legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...].03.2014r., na mocy którego została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, przy czym w orzeczeniu podano, iż ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...].02.2014r. Nie jest również sporne, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką złożyła jej córka, a więc osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny.
Wskazać należy, że art. 17 ust. 1b w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014r., poz. 1443).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko i wykładnię przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy dokonaną przez organ odwoławczy z uwzględnieniem powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, uznając jednocześnie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez odmowę skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia, właśnie ze względu na kryterium wieku powstania niepełnosprawności jej matki.
Naczelny Sąd Administracyjnego w swych orzeczeniach wielokrotnie wypowiedział się, że skutkiem powyższego wyroku TK jest konieczność oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w odniesieniu do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż przed ukończeniem 18 roku życia (lub 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej), z pominięciem tego kryterium z art. 17 ust. 1b ustawy (por. np wyroki NSA z dnia 21 lutego 2018r. sygn. akt I OSK 2758/17, z dnia 14 czerwca 2017r., sygn. akt I OSK 2920/16, z dnia 2 czerwca 2017r., sygn. akt I OSK 108/12, z dnia 26 maja 2017r., I OSK 128/16, z dnia 20 kwietnia 2017r. sygn. I OSK 2593/16).
Każdorazowe uwzględnianie momentu powstania niepełnosprawności przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i różnicowanie go w kontekście przyznawania świadczenia prowadzi do wypaczenia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonego w wyroku wydanego w sprawie o sygn. K 38/13. Zdaniem Sądu, należy stosować wykładnię prokonstytucyjną, wyrażającą się w niestosowaniu wskazanego przepisu w zakresie uznającym go za niekonstytucyjny. Intencją bowiem Trybunału było doprowadzenie do tego, by opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych uznawani byli przez ustawodawcę, jako podmioty traktowane identycznie, a nie w sposób odmienny. Moment powstania niepełnosprawności nie ma de facto żadnego odniesienia do konieczności niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i arbitralne stosowanie literalnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do nieprawnego różnicowania sytuacji opiekunów w kontekście zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Wskazać należy, że ustawodawca nie wprowadził rozwiązania zastępującego przepis uznany w określonym zakresie za niekonstytucyjny, ale samo stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie wskazanym przez TK jest dla organów i Sądu wiążące. Zwrócić również uwagę należy, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu, uznając, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania.
Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium negatywnego.
Sąd stwierdza, że pomimo prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławczego wynika, że organ w okolicznościach rozpoznawanej sprawy błędnie jednak zinterpretował przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, pomijając treść przepisu art. 27 ust. 5.
Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uwarunkowane jest spełnieniem szeregu przesłanek pozytywnych w sposób łączny, ale jednocześnie ograniczone przesłankami negatywnymi, których wystąpienie powoduje, że prawo do świadczenia nie może przysługiwać. W art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca określił przesłanki negatywne, wykluczające możliwość przyznania tego świadczenia. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje między innymi w sytuacji gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (pkt 1 lit. b); na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (pkt 5).
Organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji w niniejszej sprawie jako przesłankę niweczącą prawo skarżącej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wskazały okoliczność, że miała ona ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę na okres od [...] listopada 2016r. do [...] października 2017r. – na mocy decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] października 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując decyzję o odmowie przyznania skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia powołało się na przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy.
Sąd zwraca jednak uwagę, iż ustawodawca uregulował sytuację zbiegu prawa do świadczeń w art. 27 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl ust. 5 art. 27, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2016 r. zatem w dacie złożenia wniosku (luty 2017r.) skarżąca mogła dokonać wyboru przysługującego jej świadczenia.
W świetle powołanego wyżej przepisu skarżącej można przyznać świadczenie pielęgnacyjne jedynie wówczas, gdy zaprzestanie pobierać zasiłek dla opiekuna. O takiej możliwości wyboru i trybie realizacji, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 9 k.p.a. organ administracji winien pouczyć stronę w toku postępowania. To do strony uprawnionej należy wybór, które ze świadczeń chciałaby uzyskiwać.
Zauważyć należy, że w skardze skarżąca oświadczyła, że chce zrezygnować ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W dacie orzekania przez organy istniała z pewnością możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego (np. w oparciu o art. 155 k.p.a.), co pominął organ odwoławczy, kategorycznie stwierdzając, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane.
Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie można w demokratycznym państwie prawa akceptować stanowiska, że "przymuszenie" obywatela do wystąpienia o świadczenie mniej korzystne, na skutek wydania przepisów niekonstytucyjnych, których negatywne skutki godzące w stabilność sytuacji prawnej zagwarantowanej ostateczną decyzją administracyjną nie zostały przez prawodawcę należycie wyeliminowane – jest sytuacją nieodwracalną tylko i wyłącznie z powodu zastosowania literalnej wykładni przepisów (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 2018r. sygn. I OSK 82/16, oraz wyroki WSA w sprawach o sygn. akt: II SA/Bk 139/17, z dnia 23 sierpnia 2016r. II SA/Łd 422/16, z 12 października 2017r. sygn. III S.A./Gd 523/17 orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 kwietnia 2018r. sygn. akt I OSK 82/18, przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych w swej wymowie jest jasny. Zakłada bowiem, że nie jest możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym zasiłku dla opiekuna przyznanego na mocy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Innymi słowy, w sytuacji gdy opiekun ma już ustalone, na mocy decyzji, prawo do zasiłku, o którym mowa w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, nie jest możliwe przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. NSA uznał, że dla uniknięcia zbiegu powyższych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. Taka interpretacja uwzględnia bowiem art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń stwierdza, że w takiej sytuacji przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.
Zaprezentowane podejście odpowiadać będzie zatem zasadzie, zgodnie z którą ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest jedynie w sytuacji niekorzystania przez opiekuna z innych konkurencyjnych świadczeń.
Fakt uzyskiwania przez skarżącą w dacie złożenia wniosku i rozpoznawania sprawy specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę, bez umożliwienia jej dokonania wyboru świadczenia, nie może być zatem w okolicznościach niniejszej sprawy przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić wykładnię art. 17 w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przedstawioną powyżej (art. 153 p.p.s.a.). Organ pierwszej instancji winien podjąć wszelkie czynności celem umożliwienia skarżącej, o ile dokona takiego wyboru, skorzystania z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z zastrzeżeniem zrzeczenia się/uchylenia przyznanego wcześniej uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ne jest przy tym uzasadnione stwierdzenie skarżącej, iż "w momencie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z pobierania zasiłku opiekuńczego. Wybór w tym zakresie musi być bowiem dokonany wyraźnie przez beneficjenta, w formie pisemnej, przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania konkurencyjnego świadczenia.
Mając powyższe na uwadze Są na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż rozstrzygnięcia te naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.