Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2022 r., [...] Prezydent G., działając na podstawie art. 2 ust. 1, 15 i 16 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1692) w związku z art. 104 § 1, art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku z dnia [...].08.2022 r., orzekł o odmowie przyznania J. D. dodatku węglowego.
W uzasadnieniu decyzji orzekający organ I instancji wyjaśnił, iż dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, zaś przez pojęcie "paliwa stałe" rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pellet zawierający co najmniej 85% węgla kamiennego.
Organ pierwszej instancji ustalił, iż główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego strony stanowi koza, które to źródło ogrzewania nie zostało zgłoszone do CEEB. Wobec powyższego stwierdzono, że wnioskodawca nie spełnia przesłanki określonej w ustawie o dodatku węglowym do przyznania ww. świadczenia.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. D. poinformował, iż zgłosił do CEEB swoje źródło ogrzewania - kocioł na paliwo stałe, czyli kozę. Do odwołania dołączył kopię złożonej deklaracji do CEEB i wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...].10.2022 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy wyjaśnił, iż jej materialnoprawną podstawę stanowią przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022r., poz. 1692), która reguluje zasady i tryb przyznawania, wypłacania oraz wysokość dodatku węglowego oraz właściwość organów w tych sprawach. Zgodnie z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia [...] sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Dodatek węglowy przysługuje zatem osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania jest m.in. koza zasilana paliwami stałymi, wpisana lub zgłoszona do centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia [...] sierpnia 2022 r. lub też - w przypadku, gdy deklaracja do CEEB została złożona po raz pierwszy - po [...] sierpnia 2022 r. w przypadku, gdy główne źródło ogrzewania zostało zgłoszone do CEEB, lecz dotyczy to tylko źródła wskazanego w art. 27g ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), a więc źródła zgłoszonego w terminie 14 dni od dnia pierwszego uruchomienia tego źródła ciepła lub źródła spalania paliw.
Wskazano również, że w myśl art. 2 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym, przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Ust. 2 art. 2 powołanej ustawy stanowi, że przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się:
. osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo
. osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).
Zgodnie z art. 2 ust. 15 ustawy o dodatku węglowym, wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków.
Kolegium wskazało, że w deklaracji zgłoszonej do CEEB kocioł na paliwo stałe był wpisany jako główne źródło ogrzewania w domu wnioskodawcy starającego się obecnie o dodatek węglowy, zaś Strona we wniosku o dodatek węglowy wskazała jako główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego kozę, które to źródło ogrzewania nie zostało zgłoszone do CEEB. Są to zatem dwa różne źródła ogrzewania.
Przedmiotowy dodatek nie będzie przysługiwał, ponieważ deklaracja złożona do CEEB do dnia [...].08.2022 r. stanowi podstawę do wypłaty przedmiotowego świadczenia pieniężnego, dlatego w opisanym stanie faktycznym należało wziąć pod uwagę zapisy zawarte w złożonej przez Stronę deklaracji do CEEB i w oparciu o nie odmówić wnioskowanego dodatku.
W skardze do Sądu J. D. podniósł, iż składając wniosek o dodatek węglowy, przez omyłkę/nieuwagę zaznaczył jako źródło ogrzewania kozę, a powinien zaznaczyć kocioł na paliwo stałe, ponieważ jest on przez niego użytkowany od początku zamieszkiwania we wskazanej nieruchomości.
Jako załącznik skarżący przesłał deklarację złożoną do systemu CEEB przez zarządcę nieruchomości PKP S.A.
W odpowiedzi na skargę organ, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm., dalej jako "u.d.w."), w szczególności art. 2 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r., poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Poza sporem pozostaje zatem, że do otrzymania dodatku węglowego koniecznym do spełniania warunkiem jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w. urządzenie grzewcze, to jest: kocioł na paliwo stałe, kominek, kozę, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnię, kuchnię węglową lub piec kaflowy, w których spalane jest paliwo stałe, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 3 u.d.w. węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego.
W niniejszej sprawie organ uznał, że jeżeli wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w. główne źródłowo ogrzewania gospodarstwa domowego nie zostało ujawnione w ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego.
Poczynione przez organy ustalenie odnośnie do niezgodności pomiędzy zgłoszoną deklaracją a treścią wniosku o dodatek należy uznać za niewystarczające dla dokonania oceny wniosku skarżącego, szczególnie w kontekście niejasności zawartej we wniosku oraz deklaracji. Zaistniały bowiem wątpliwości co do faktycznego źródła, jakim ogrzewane jest gospodarstwo domowe skarżącego. Wątpliwości te powinny być w sprawie jednoznacznie rozstrzygnięte jako mające charakter istotny w świetle treści art. 2 ust. 1 u.d.w.
Dokonaną przez organ wykładnię art. 2 ust. 1 u.d.w. – w myśl której wskazana w powołanym przepisie data 11 sierpnia 2022 r. stanowi jedyny wyznacznik dla weryfikacji źródła ogrzewania gospodarstwa domowego poprzez sprawdzenie jakie źródło ogrzewania figurowało w tej dacie w centralnej ewidencji emisyjności budynków należy uznać za błędną. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę z literalnego brzmienia art. 2 ust. 1 u.d.w. nie wynika bowiem, iż weryfikacja wniosku o dodatek węglowy, w szczególności w zakresie zgłoszenia głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, musi i może być dokonywana jedynie poprzez ustalenie, jakiego rodzaju źródło ogrzewania figurowało w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r. Poglądu takiego nie uzasadnia również treść art. 2 ust. 15 u.d.w., gdyż w myśl tego przepisu centralna ewidencja emisyjności budynków jest tylko jednym z narzędzi służących weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, na co wskazuje zawarty w tym przepisie zwrot
"w szczególności".
Na mocy art. 50 ust. 1 pkt g ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1967 ze zm.) doszło do nowelizacji art. 2 u.d.w. poprzez dodanie w tym artykule po ust. 15 kolejnych ustępów, m.in. oznaczonych jako 15a oraz 15b.
Stosownie do treści art. 2 ust. 15a u.d.w., dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297, 1549 i 1768);
2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 i 1265), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202 i 1692), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561);
3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191).
Z treści przywołanego przepisu wynika zatem, iż weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego ma charakter wszechstronny i nie polega jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w ewidencji emisyjności budynków i tylko na dzień 11 sierpnia 2022r. Stan faktyczny sprawy istotny z punktu widzenia art. 2 ust. 1 u.d.w. może być zatem ustalony również w oparciu o inne dostępne organowi dane, przykładowo wymienione w art. 2 ust. 15a u.d.w. Oznacza to, że katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy, ma w tym zakresie charakter otwarty.
Z kolei w myśl art. 2 ust. 15b u.d.w., jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c), przy czym w toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d), zaś niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ust. 15b, stanowi podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego (art. 2 ust. 15e).
Zgodnie z art. 64 ustawy nowelizującej weszła ona w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia, tzn. w dniu [...] września 2022 r.
Wprawdzie w chwili wydania decyzji organu I instancji nie miał on obowiązku respektować treści art. 2 ust. 15a oraz 15b u.d.w., gdyż decyzja została wydana [...] września 2022 r., nie zmienia to faktu, że wystąpiła niezgodność wymagająca wyjaśnienia wątpliwości co do stanu faktycznego, wynikająca ze składanej przez skarżącego dokumentacji przy zastosowaniu reguł art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.).
Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji w toku postepowania, tak z urzędu jak i na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy nie sprostały wskazanym w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. obowiązkom. Wydanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji zostało bowiem wydane pomimo posiadania przez organy informacji znajdujących potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, że właściciel nieruchomości złożył deklarację wskazując, że mieszkanie zajmowane przez skarżącego jest ogrzewane jednym z urządzeń, którego użytkowanie z wykorzystaniem paliwa stałego powoduje spełnienie podstawowej przesłanki przyznania dodatku węglowego tj. piec, natomiast wniosek wskazywał na kozę. W obu przypadkach pozwala to na skorzystanie z dodatku. Należy przy tym dostrzec, że oba urządzenia przystosowane są do użycia tego samego paliwa, zatem mogły wystąpić wątpliwości co do wagi znaczenia opisu samego urządzenia.
Dostrzec też należy, że z akt administracyjnych nie wynika, aby organy poinformowały wcześniej stronę stosownie do obowiązku wynikającego z art. 79a ustawy k.p.a. o możliwości wydania decyzji niezgodnej z żądaniem strony poprzez wskazanie przesłanek zależnych od strony, które w ocenie organu na dzień wysłania informacji nie zostały spełnione lub wykazane.
W ocenie sądu sytuacja, gdy analiza wniosku o przyznanie dodatku węglowego już na wstępie wykazuje, że wnioskodawca wskazuje w nim inne źródło ogrzewania niż widniejące w centralnej ewidencji emisyjności budynków, powinna być uznana za wystąpienie w sprawie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, które powinny zostać wyjaśnione przy zastosowaniu ogólnych zasad postępowania dowodowego wynikających z k.p.a., przy uwzględnieniu, że nie są one wyłączone z zastosowania na mocy przepisów ustawy o dodatku węglowym, pomimo nawet zmiany przepisów materialonprawnych, które weszły w życie dzień po wydaniu decyzji (w której m.in. poprzez regulację zawartą w art. 2 ust. 15a i 15e podkreślono konieczność ich wyjaśnienia).
W tym przypadku reguły procesowe dotyczące wyjaśnienia istniejących wątpliwości powinny mieć zastosowanie.
Deklaracja dotycząca źródła ogrzewania została złożona przez PKP jako właściciela nieruchomości budynku wielorodzinnego, który to podmiot - a nie skarżący - jest zgodnie z art. 27g ust. 1 ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków podmiotem obowiązanym i uprawnionym do złożenia deklaracji o źródłach ciepła lub źródłach spalania paliw, o których mowa odpowiednio w art. 27a ust. 2 pkt 1 lit. a i c tej ustawy. Jeżeli już na etapie rozpoznawania wniosku strony organ posiada jednoznaczne dowody, że tego rodzaju rozbieżność nie wynikała ze zmian stanu faktycznego (np. zmiany sposobu ogrzewania mieszkania) ale tylko i wyłącznie z błędnego (a więc właśnie sprzecznego ze stanem faktycznym) wypełniania przed dniem [...] sierpnia 2022 r. deklaracji dotyczącej źródeł ogrzewania przez właściciela budynku wielorodzinnego, w ramach którego mieści się mieszkanie wnioskodawcy nie można uznać, że występują uzasadnione podstawy do pozbawienia strony prawa do przedmiotowego świadczenia.
Wskazania co dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Rozpoznanie wniosku skarżącego o przyznanie dodatku węglowego powinno zatem nastąpić z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd wykładni.
Z powyższych względów, z uwagi na błędną wykładnię wymienionych przepisów materialnoprawnych, a także naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 li.t a i c w związku z art. 135 p.p.s.a.