Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2022 r., nr [...] Prezydent G. odmówił B. P. (zwanej dalej skarżącą) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę – I. P., legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...].07.2022 r. zaliczającym w/w do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe od [...].03.2021 r.
Organ I instancji uzasadnił decyzję tym, iż niepełnosprawność nie powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Zatem nie spełniono warunku wymienionego w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej powoływana jako u.ś.r.). Kolejną negatywną przesłanką był fakt, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki (w niniejszej sprawie I. P.) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. J. P. (mąż I. P.) legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...].05.2021r., które zaliczyło go do osób o lekkim stopniu niepełnosprawności.
Odwołanie od w/w decyzji złożyła skarżąca, która w jego treści opisała stan zdrowia mamy, wskazując, że nie zgadza się z w/w decyzją oraz poinformowała, że jej tata jest w podeszłym wieku i nie jest w stanie zapewnić mamie opieki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) decyzją z dnia [...] października 2022 r., znak [...] utrzymało w mocy decyzję organu
I instancji.
W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczywszy treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazało, że okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest legitymowanie się przez I. P. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...].07.2022 r. zaliczającym w/w do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe od [...].03.2021 r. Jednakże zgodnie z przepisem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ten sposób ustawodawca wyłączył negatywną przesłankę, polegającą na pozostawaniu osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, aczkolwiek tylko w przypadku, gdy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. A contrario nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wolą ustawodawcy bowiem było to, by stan zdrowia współmałżonka, uniemożliwiający jemu sprawowanie opieki nad żoną (mężem), był potwierdzony właściwym (kwalifikowanym) dokumentem, na podstawie badania lekarskiego, pozwalającego określić stopień niepełnosprawności. Organy administracji publicznej nie są tym samym kompetentne do oceny stanu zdrowia drugiego małżonka pod kątem jego możliwości sprawowania opieki nad inną osobą.
SKO podało, że z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że I. P. jest mężatką, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższych rozważań wynika zatem, że w rozpatrywanej sprawie nie został spełniony warunek wynikający z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., co wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Na ww. decyzję SKO skarżąca, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, zarzucając przy tym:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- a) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i nieprawidłowe przyjęcie, że skarżąca, będąca córką osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która zrezygnowała z zatrudnienia, w celu sprawowania opieki nad matką, nie jest podmiotem uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na to, iż opieka ta winna być sprawowana przez męża niepełnosprawnej matki, podczas gdy z zasad równości i sprawiedliwości społecznej, a w szczególności nakazu ochrony i opieki nad rodziną oraz szczególnej opieki pomocy państwa udzielanej rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji należy wywieść uprawnienie dziecka do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że została wydana bez zebrania pełnego materiału dowodowego:
w tym okoliczności, iż tylko skarżąca córka jest zdolna do sprawowania opieki nad matką I. P. z uwagi na jej stan zdrowia, a mąż J. P. nie jest w sprawie się opiekować żoną, gdyż sam jest schorowany i wymaga pomocy;
organy zaniechały dokonaniu zebrania szczegółowego materiału dowodowego i konkretnego ustalenia w jakim stanie zdrowia znajduje się I. P., warunków zdrowotnych męża J. P. i uzyskania informacji dlaczego tylko skarżąca jest w stanie sprawować opiekę nad matką, która potrzebuje opieki przez całą dobę, zaś mąż nie jest w stanie zapewnić opieki swojej żonie z uwagi na swój zły stan zdrowia.
Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji medycznej J. P., czyli męża I. P., na okoliczność stanu zdrowia męża, braku możliwości sprawowania przez niego opieki nad I. P..
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało oddalić.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).
Zaskarżona decyzja została wydana w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Podstawę materialnoprawną wydania tej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615).
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. Należy podzielić stanowisko SKO w zakresie interpretacji i wykładni obowiązujących w sprawie przepisów u.ś.r.
W niniejszej sprawie organy administracji odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż ich zdaniem opiekę nad matką w pierwszej kolejności winien świadczyć jej mąż, który nie przedstawił orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca jako córka byłaby zobowiązana do alimentacji w drugiej kolejności tylko w przypadku, gdyby mąż osoby wymagającej opieki (matki) miał orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 17 ust. 1 w związku z ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zgodnie z którymi świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Cytowany przepis odwołuje się zatem do dwóch przypadków: pierwszego, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz drugiego: w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Z kolei w jego ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stwierdzono, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena - czy osoba uprawniona (i zobowiązana) w pierwszej kolejności - nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na jej stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.
Sąd w składzie orzekającym podziela tak dokonaną przez organ odwoławczy wykładnię wskazanego przepisu, prowadzącą w konsekwencji do uznania, że niedopuszczalne jest przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że mąż niepełnosprawnej matki skarżącej, a zarazem jej ojciec, nie jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu.
Konkluzja ta swoje potwierdzenie znajduje w uchwale w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt
I OPS 2/22, w której stwierdzono, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.).
Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r.
W konsekwencji warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Również w przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. pkt 4 u.ś.r., jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium,,przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Sprawiedliwość to zagadnienie przedmiotowo dotyczące problemu rozdziału wszelkich podlegających dystrybucji,,dóbr i ciężarów", włączając w to kwestię nakładania obowiązków i kar, udzielania zezwoleń i ulg, przyznawania uprawnień oraz przyjmowanych w związku z tym kryteriów. W odniesieniu do sprawiedliwości społecznej zwraca się uwagę, że jest ona jedną z możliwych form sprawiedliwości jako takiej, jest zastosowaniem kryteriów sprawiedliwości rozdzielczej (dystybutywnej) z elementami sprawiedliwości wyrównawczej w związku z realizacją takich wartości konstytucyjnych, jak: solidarność społeczna czy bezpieczeństwo socjalne (S. Tkacz, Rozumienie sprawiedliwości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Katowice 2003, s. 29–34; Ch.
Perelman, O sprawiedliwości, Warszawa 1959, s. 30–58). Również sprawiedliwość społeczna oznacza jednak nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
W realiach niniejszej sprawy ojciec skarżącej, a mąż osoby wymagającej opieki (matki), jest osobą, która ma obecnie 75 lat (ur. 8 lutego 1948 r.) i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Mając zatem powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej:,,p.p.s.a.") oddalił wnioski dowodowe przedstawione w skardze. Zgodnie z ww. przepisem, sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Regułą jest, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.), a więc na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy w toku postępowania. Dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu i nie może prowadzić w postępowaniu sądowym do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej.
Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.