Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 czerwca 2023 r. znak GOPS.5211.3.5.2023, Wójt Gminy Wąpielsk odmówił G. P. (dalej: Skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – J. T., legitymującą się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego OR/PT w G. z [...] kwietnia 2023 r. kwalifikującym ją do osób okresowo niezdolnych do samodzielnej egzystencji do lipca 2023 r.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że na Skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Ponadto matka Skarżącej ma syna, który zdaniem Skarżącej nie jest w stanie opiekować się matką z uwagi na swój własny stan zdrowia. Dalej organ I instancji wskazał, iż z wywiadu środowiskowego wynika, że matka Skarżącej mieszka razem z wnuczką i jej dziećmi w zaniedbanym mieszkaniu. Mając na względzie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm. – dalej jako "u.ś.r.") pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy stwierdził, że matka Skarżącej samodzielnie się porusza, przygotowuje posiłki i dba o higienę osobistą.
W ocenie organu nie zachodzi zatem konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jej niepodejmowania w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, ponieważ funkcjonuje ona samodzielnie.
W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła o jej uchylenie i orzeczenia o przyznaniu jej wnioskowanego świadczenia. W ocenie Skarżącej podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania przedmiotowego świadczenia od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. Strona sprawuje opiekę nad matką, która wiąże się z rezygnacją przez nią z zatrudnienia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku decyzją z 3 sierpnia 2023 r., znak: KO.411.1561.2023, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że samo posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (niezdolności do samodzielnej egzystencji) nie przesądza, że każdy zajmujący się taką osobą sprawuje opiekę, która uniemożliwia zatrudnienie. Istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną podlega ocenie w każdej indywidualnej sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że w matka Skarżącej jest zdolna do przygotowywania i spożywania posiłków, samodzielnego poruszania się i dbania o higienę osobistą, natomiast Skarżąca przyjeżdża codziennie, aby pomagać w gotowaniu i sprzątaniu.
W ocenie organu II instancji okoliczności zaistniałe w sprawie wskazują, iż zakres faktycznie sprawowanej opieki nie wymusza konieczności rezygnacji czy też niepodejmowania zatrudnienia. Skoro zatem nie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką organ uznał, iż niespełnione zostały przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia.
G. P., reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając swój zarzut Skarżąca podtrzymała argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
W myśl art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 p.p.s.a. wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy sytuacja faktyczna i prawna w jakiej znalazła się Skarżąca, tj. powstanie obowiązku opieki nad trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji matką, uniemożliwia jej podjęcie lub zmusiła ją do rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje m.in. osobom zobowiązanym do alimentacji, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Podkreślenia wymaga, że samo orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji nie przesądza jeszcze o tym, że dana osoba niepełnosprawna jest niesamodzielna w stopniu wymagającym stałej opieki i pomocy osób drugich. Z kolei pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej. Tymczasem, zakres opieki sprawowanej przez Skarżącą nad jej matką oraz poszczególne czynności wykonywane w jej ramach, nie są na tyle angażujące, aby Skarżąca nie mogła podjąć choćby częściowego zatrudnienia.
Z rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 5 czerwca 2023 r. przez pracownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Osieku wynika, że Skarżąca przyjeżdża do matki codziennie i "w razie potrzeby" zostaje na noc. W ramach pomocy matce Skarżąca gotuje i sprząta. Natomiast matka Skarżącej porusza się samodzielnie – w trakcie wywiadu środowiskowego poruszała się po podwórku (w warzywniku). W ocenie pracownika GOPS w Osieku matka Skarżącej zdolna jest do samodzielnego poruszania, przygotowywania i spożywania posiłków, a także dbania o higienę osobistą.
Wyjaśnienia wymaga, iż artykułu 17 ust. 1 u.ś.r. nie można odczytywać w ten sposób, że samo posiadanie przez osobę niepełnosprawną orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji sprawia, że świadczenie to przysługuje wskazanym w powołanym przepisie osobom. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę oraz pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej.
Sprawowana opieka musi zatem w sposób oczywisty uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Innymi słowy o rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, a składające się na nią szczególne czynności zajmują tyle czasu, że podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (bądź niepodejmowania przez niego pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 u.ś.r.
Trafnie podkreśla się w orzecznictwie, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu (Wyrok NSA z 19 maja 2021 r., I OSK 226/21). Co więcej zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na to, że ustawa z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, to z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy wyinterpretować, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie.
Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (Wyrok NSA z 23 października 2020 r., I OSK 1148/20).
W przedmiotowej sprawie Skarżąca nie spełniła tej przesłanki, gdyż zakres koniecznej opieki sprawowanej osobiście nad niepełnosprawną matką nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia, zaś samo świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jedynie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, ale z tytułu niemożności podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Należy podkreślić w niniejszej sprawie, że matka Skarżącej wymaga opieki, która nie uniemożliwiała podjęcia zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu. Wszystkie wymienione przez Skarżącą czynności opiekuńcze, takie jak sprzątanie i przygotowanie posiłków, można natomiast świadczyć albo przed pójściem do pracy, albo po powrocie do domu. Są to bowiem czynności, które nie pochłaniają całego dnia i nie skutkują obowiązkiem notorycznego czuwania nad podopieczną.
Co więcej, matka Skarżącej jest sprawna w stopniu wystarczającym, żeby część ze wskazywanych przez Skarżącą czynności, wykonać samodzielnie. Matka strony nie wymaga pomocy w poruszaniu się po domu, w podawaniu posiłków czy w higienie osobistej. Natomiast takie czynności, jak np. sprzątanie nie muszą być spełniane codziennie.
Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że w trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że matka Skarżącej nie mieszka sama, lecz wspólnie z wnuczką M. K. i jej dwoma synami, a w mieszkanie jest zaniedbane i panuje w nim bałagan. Tym bardziej brak jest podstaw do uznania, że zachodzi konieczność rezygnacji przez Skarżąca z zatrudnienia lub nie ma ona możliwości jego podejmowania z uwagi na konieczny zakres sprawowanej opieki nad matką.
Świadczenie pielęgnacyjne samo w sobie nie ma natomiast zastępować wynagrodzenia za pracę w sytuacji, gdy opiekun ma możliwość podjęcia zatrudnienia, a sama sprawowana opieka nie wymaga od niego ciągłego i stałego zaangażowania. Matka Skarżącej może samodzielnie pozostać w domu, gdyż jest ona w stanie samodzielnie poruszać się po mieszkaniu, ubrać się, umyć, czy zjeść. Ponadto czynności takie jak sprzątanie, pranie, czy robienie zakupów są czynnościami, które nie wykraczają poza te wykonywane w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Należy zatem wskazać, że sam zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki nie jest aż tak absorbujący, aby uniemożliwiał podjęcie zatrudnienia choćby na część etatu.
W niniejszej sprawie odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oparto prawidłowo na przesłance braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, wynikającej zarówno z zakresu opieki, jak i możliwości rozplanowania czynności opiekuńczych na różne godziny i dni, które nie kolidowałyby z godzinami aktywności zawodowej. Skarżąca przy należytej organizacji czasu pracy może pogodzić pracę np. w formie umowy zlecenia w niepełnym wymiarze czasu pracy ze sprawowaną opieką. Brak możliwości podjęcia zatrudnienia musi być bezpośrednio związany z obowiązkiem opieki nad osobą niepełnosprawną.
Podsumowując powyższe rozważania należy zatem stwierdzić, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez Skarżącą względem swojej niepełnosprawnej matki nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia przynajmniej w niepełnym wymiarze czasowym. Nie zaistniał więc związek przyczynowy pomiędzy wykonywanymi czynnościami, a biernością zawodową Skarżącej, niewywołaną ich realizacją. W związku z tym niespełniona została przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r., co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
W takim stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, wobec czego Sąd zobligowany był do jej oddalenia na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.