Uzasadnienie
W dniu [...] października 2019 r. M. P. (zwana dalej "Skarżącą") złożyła Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w S. K. wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej upraw.
W dniu [...] sierpnia 2020 r. Skarżąca złożyła wniosek o udzielenie pomocy na podstawie § 13z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2015 r., poz. 187, z późn. zm., zwanego dalej "rozporządzeniem Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r.) dla producenta rolnego, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym w związku z epidemią COVID – 19.
Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. K. umorzył postępowanie wszczęte na wniosek Skarżącej z [...] października 2019 r. Podstawą umorzenia było stwierdzenie przez organ, że Skarżąca we wniosku z [...] sierpnia 2020 r. oświadczyła, że zrzeka się prawa do pomocy, o której mowa w § 13v rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2015 r.
Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. K., działając na podstawie § 13z ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej z dnia [...] sierpnia 2020 r., decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...].ML/DM przyznał Skarżącej pomoc finansową o wartości brutto [...] zł, stanowiącej równowartość [...] euro.
W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca wskazała, że do wniosku z [...] sierpnia 2019 r. o udzielnie pomocy na podstawie § 13z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2015 r., został dołączony protokół zbiorczy dotyczący szacowania strat w gospodarstwie obejmujący gminę W. i gminę Ł., a łączna powierzchnia gruntów na protokole zbiorczym nr [...] wynosiła 14,85 ha z gminy W. i 31,76 ha z gminy Ł..
Odwołująca oświadczyła, że we wniosku przez pomyłkę została wpisana tylko powierzchnia obejmująca gminę W. i wobec tego jej zdaniem w trakcie weryfikacji protokołu i porównania go ze złożonym wnioskiem, powinna była zostać wezwana do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia powierzchni z gminy Ł. zgodnie z poniesionymi stratami, ponieważ łączna powierzchnia, na której zostały poniesione starty w jej gospodarstwie to 46,61 ha.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Zdaniem organu odwoławczego bezspornym jest, że Skarżąca we wniosku złożonym [...] października 2019 r. zadeklarowała 14,85 ha powierzchni upraw rolnych (z wyłączeniem wieloletnich użytków zielonych), na których wystąpiły szkody w wysokości co najmniej 30% danej uprawy na powierzchni tej uprawy i mniej, niż 70% danej uprawy na powierzchni tej uprawy.
W ocenie organu II instancji, Kierownik Biura Powiatowego rozpatrując wniosek Skarżącej z [...] sierpnia 2020 r. o udzielenie pomocy na podstawie §13z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. zobowiązany był do uwzględnienia deklaracji strony zawartej we wniosku z [...] października 2019 r. Organ podkreślił przy tym, że strona we wniosku z [...] października 2019 r. zadeklarowała tylko i wyłącznie 14,85 ha powierzchni upraw rolnych (z wyłączeniem wieloletnich użytków zielonych), na której wystąpiły szkody w wysokości co najmniej 30% danej uprawy na powierzchni tej uprawy i mniej niż 70% danej uprawy na powierzchni tej uprawy.
Skarżąca, składając za pośrednictwem pełnomocnika wniosek o udzielenie pomocy na podstawie § 13z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2015 r. potwierdziła w przekonaniu organu odwoławczego, znajomość zasad przyznawania płatności i pod groźbą odpowiedzialności karnej złożyła wymagane oświadczenia jako zgodne ze stanem faktycznym.
Odwołanie Skarżącej w ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR nie może zostać uznane, przy czym brak jest podstaw do przypisania jakiegokolwiek zaniedbania organowi I instancji, który rozstrzygnął sprawę na podstawie złożonego przez stronę [...] sierpnia 2020 r. wniosku zgodnie z deklaracją producenta rolnego. Zdaniem organu odwoławczego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie miał prawa rozstrzygnąć o przyznaniu pomocy finansowej do powierzchni innej, aniżeli zadeklarowana we wniosku.
Organ odwoławczy nie zakwestionował poniesionych przez stronę strat, które wystąpiły w uprawach rolnych na powierzchni 31,76 ha na terenie gminy Ł. (woj. [...]), jednak wskazał, że bezspornym jest, iż producent rolny zadeklarował we wniosku powierzchnię 14,85 ha i do takiej powierzchni otrzymał pomoc finansową. Organ I instancji nie miał jakichkolwiek podstaw do tego, aby wywnioskować, że strona posiada wolę ubiegania się o przyznanie pomocy finansowej do powierzchni innej, niż wskazana we wniosku.
W skardze do Sądu M. P. wniosła o uchylenie decyzji organu II i I instancji i tym samym przyznanie dopłat celowych zgodnie ze złożonym w sprawie wnioskiem w pełnej, przysługującej wysokości.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności § 13 ust. 1, 4, 6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2015 r. poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie i przyjęcie, że omyłkowe wpisanie we wniosku o pomoc finansową zaniżonej wartości powierzchni gospodarstwa powoduje utratę przez producenta pomocy finansowej, pomimo faktu podania w zbiorczym protokole oszacowania szkód (załącznik do wniosku w aktach sprawy obejmujący powierzchnię gospodarstwa w gm. W. i Ł.) prawidłowej powierzchni gospodarstwa stanowiącej podstawę do uzyskania pomocy finansowej przez producenta rolnego. W konsekwencji wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględniono danych zawartych w aktach sprawy przy oczywistym założeniu, że wskazywany zbiorczy protokół oszacowania szkód stanowi integralną część wniosku.
Ponadto Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy i naruszenie powołanych powyżej przepisów prawa materialnego, mianowicie:
- - art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") poprzez niezastosowanie wyrażonej w nim zasady prawdy obiektywnej, w wyniku czego uprawnionemu producentowi rolnemu (Skarżącej), nie udzielono pomocy finansowej, czym w stanie faktycznym i prawnym sprawy naruszono jej interes,
- - art. 8 k.p.a., ponieważ w przedmiotowej sprawie organy I i II instancji prowadzić powinny postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, czym naruszono zasadę pogłębiania zaufania w działalności tych organów,
- - art. 9 k.p.a. poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie zasady, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy powinny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu, nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek - przez co organy I i II instancji naruszyły zasadę udzielania informacji w postępowaniu administracyjnym.
W uzasadnieniu zarzutów skargi jej autorka podniosła, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w dniu [...] października 2019 r. złożyła wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu wraz ze wszystkimi wymaganymi dokumentami, które znajdują się w aktach sprawy. Do wniosku został dołączony m.in. protokół zbiorczy dotyczący szacowania strat w gospodarstwie obejmującym gminę W. w woj. k. co do powierzchni 14,85 ha oraz gminę Ł. w woj. [...] o powierzchni 31,76 ha.
Skarżąca wskazała, że działając pod wpływem błędu wpisała w złożonym wniosku powierzchnię gospodarstwa znajdującego się w gminie W., nie ujęła natomiast powierzchni gospodarstwa położonego w gminie Ł..
Skarżąca podniosła, że nie została wezwana do uzupełnienia lub sprostowania złożonego wniosku w sytuacji, gdy z dokumentów załączonych do wniosku (protokołu oszacowania szkód), w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, że wniosek ten dotyczy całej powierzchni gospodarstwa skarżącej, na której wystąpiły straty uzasadniające przyznanie pomocy tj. 46,61 ha. Przedmiotowy protokół załączony do wniosku stanowi jego integralną część i powinien być uwzględniony (jako taka część) przy wydawaniu merytorycznej decyzji o przyznaniu pomocy finansowej producentowi rolnemu.
Skoro dane zawarte we wniosku stanowią oświadczenie woli, to w ocenie Skarżącej zastosowanie do tego pojęcia znajdują zasady dotyczące wad oświadczenia woli zawarte w Kodeksie cywilnym (art. 84 i następne k.c.). Jedną z tych wad jest błąd jako wada oświadczenia woli, który polegał na błędnym wpisaniu powierzchni gospodarstwa - uprawniającej do otrzymania pomocy finansowej. Składając odwołanie od decyzji organu I instancji producent rolny uchylił się od działania pod wpływem błędu. Ponadto, co istotne, do wniosku załączono wskazywany protokół oszacowania szkód, sporządzony zgodnie z przepisami przez Komisję, który powinien być (dane w nim zawarte) brany pod uwagę przy wydaniu zaskarżonych decyzji I i II instancji.
Powoływane przez organ znaczenie składania danych zawartych we wniosku jako rzeczywistych, pod rygorem odpowiedzialności karnej, dotyczy zdaniem Skarżącej sytuacji podawania danych nieprawdziwych, skutkujących uzyskaniem pomocy finansowej w nienależnej wysokości np. poprzez zawyżenie areału upraw producenta. Zatem zasada ta nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ producent rolny, poprzez błąd, wpisał niższą wartość powierzchni gospodarstwa od rzeczywistej (uprawniającej do uzyskania pomocy finansowej).
Skarżąca podniosła, że gdyby w postępowaniu dotyczącym wydania zaskarżonych decyzji organy I i II instancji zastosowały powołane w petitum skargi zasady postępowania obowiązujące w postępowaniu administracyjnym, to w jej ocenie doszłoby do zgodnego ze stanem faktycznym, merytorycznego rozpoznania sprawy o przyznanie należnej producentowi rolnemu pomocy finansowej. Przede wszystkim Skarżąca powinna otrzymać informacje o rozbieżnościach w aktach sprawy pomiędzy dokumentami stanowiącymi podstawę wydania decyzji (wniosek, protokół); powinno dojść także do wezwania do wyjaśnienia tej rozbieżności, co skutkowałoby zmianą wniosku lub złożeniem poprawnego. Ponadto organ powinien wydać decyzję, uwzględniającą słuszny interes producenta, w celu zrealizowania jego uprawnienia do otrzymania pomocy finansowej w należnej wysokości określonej przepisami prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Spór między stronami niniejszego postępowania sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organy zasadnie uznały, że Skarżącej przysługuje pomoc finansowa do zadeklarowanej we wniosku powierzchni 14,85 ha, czy też powinny przyznać pomoc także do powierzchni 31,76 ha gospodarstwa położonego w gminie Ł., której to powierzchni Skarżąca nie wpisała w złożonym wniosku.
Zasady przyznawania pomocy producentom rolnym finansowej, którym zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym w związku z epidemią COVID – 19, zostały zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z § 13z ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia w 2020 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu:, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym w związku z epidemią COVID-19, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy. Zgodnie zaś z § 13z ust. 4 rozporządzenia, wysokość pomocy, o której mowa w § 13z ust. 1, ustala się zgodnie z § 13v.
Wskazany § 13v w ustępie 7 stanowi, że wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1, ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego we wniosku, o którym mowa w ust. 4, powierzchni uprawy, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, oraz stawki pomocy.
Z kolei § 13 ust. 4 rozporządzenia stanowi, że pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej
Z powyższego wynika, że o wysokości pomocy decyduje powierzchnia uprawy wskazanej we wniosku.
W sprawie nie występuje spór co do tego, że Skarżąca we wniosku o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy, złożonym [...] października 2019 r. zadeklarowała 14,85 ha powierzchni upraw rolnych. Do tego wniosku został dołączony protokół z oszacowania zakresu i wysokości szkód nr [...] w którym wskazano zarówno całą powierzchnię gospodarstwa rolnego Skarżącej (46,71 ha), wskazano (w załączniku) powierzchnię upraw, na której wystąpiła susza (14,85 ha), a także wskazano (tabelka w dolnej części załącznika – k. 6 akt administracyjnych), że producent rolny posiada grunty rolne na których wystąpiła susza, także w innym województwie, ze wskazaniem ich powierzchni (31,75 ha).
W aktach znajduje się również protokół z oszacowania zakresu i wysokości szkód nr [...] (dołączony do akt przez Skarżącą [...] października 2019 r.) w którym stwierdzono szkody na powierzchni gruntów 31,76 ha, tj. w tej części gospodarstwa rolnego Skarżącej, które znajduje się w innym województwie (tj. województwie [...]. Protokół ten zostały przez Skarżącą złożony odrębnie od wniosku z [...] października 2019 r., a jego złożeniu nie towarzyszyło żadne oświadczenie Skarżącej odnośnie wysokości wnioskowanej pomocy.
Należy podkreślić, że w postępowaniu toczącym się na wniosek to żądanie wnioskodawcy określa zakres tego postępowania.
Stanowiące podstawę materialnoprawną sprawy - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie przyznaje kompetencji do ingerowania w treść wniosku, jak też do czynienia samodzielnych ustaleń co do zakresu gospodarstwa objętego szkodą oraz ustalania wysokości powstałej w uprawach szkody. W tym zakresie miarodajna jest wyłącznie treść wniosku producenta rolnego, który wyraża wolę uzyskania pomocy uzupełnioną dokumentami wystawionymi przez uprawnione do tego organy. Ingerencja w treść takich dokumentów nie należy do kognicji orzekających organów administracji
Skarżąca nie wnioskowała o pomoc do powierzchni jej gospodarstwa usytuowanej na terenie gminy Ł., w województwie [...], stąd też prawidłowo do wniosku przedłożyła jedynie protokół ze szkód zaistniałych w gospodarstwie położonym na terenie woj. kujawsko-pomorskiego. Późniejsze przesłanie protokołu zbiorczego sporządzonego przez komisję powołaną przez Wojewodę W., nie miało znaczenia wobec faktu ubiegania się o pomoc tylko z części gospodarstwa położonego na terenie woj. kujawsko-pomorskiego oraz niezłożenia zmiany wniosku.
Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że orzekające w sprawie organy administracji nie miały podstaw do innego rozstrzygnięcia, niż zawarte w zaskarżonych decyzjach. Wnioskodawca podejmuje suwerenną decyzję wskazując zakres w jakim ubiega się o wsparcie finansowe oraz składa oświadczenie, co do stanu faktycznego pod rygorem odpowiedzialności z art. 297 § 1 k.k. jednocześnie oświadczając, że posiada pełnię wiedzy o warunkach przyznawania pomocy, dlatego też bezpodstawny i nie mający oparcia w faktach sprawy jest zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego.
Nadto wyjaśnienia wymaga, iż protokół szkody nie stanowi samodzielnego, odrębnego od wniosku o pomoc dokumentu, uprawniającego do przyznania pomocy. Jest uzupełnieniem wniosku potwierdzającym fakt zaistnienia szkody na wskazanej we wniosku powierzchni. W związku z tym złożenie wniosku ustalającego zakres żądania w jakim strona wnosi o pomoc oraz dołączenie przez wnioskodawcę protokołu oszacowania szkód zawierającego określenie zakresu i wysokości szkód oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód, jest koniecznym i wystarczającym warunkiem udzielenia wnioskowanej pomocy.
Odnośnie uchylenia się od skutków błędnego oświadczenia woli, należy przychylić się do stanowiska organu odwoławczego, iż przedmiotowe postępowanie toczy się w granicach prawa administracyjnego, a nie cywilnego w związku z czym nie można wprost przenosić instytucji prawa cywilnego do postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku błędu oczywistego - stosownie do ustalonego już orzecznictwa administracyjnego w tym względzie - mógłby on dotyczyć wyłącznie rzeczy oczywistej, dostrzegalnej niejako "na pierwszy rzut oka", czyli rzeczy ewidentnej, łatwo zauważalnej i nie wymagającej dodatkowych zabiegów intelektualnych, obliczeń, czy ustaleń. Z tego punktu widzenia trudno uznać, że tak istotny dla skarżącej element, jak wskazanie do pomocy finansowej drugiej części gospodarstwa pominęła ona nieświadomie.
Nie doszło także do naruszenie wskazanych przez Skarżącą przepisów postępowania.
Obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji (art. 9 k.p.a.) nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 1368/18).
Z kolei z wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej wynika wprawdzie między innymi, że jeśli charakter i zakres żądania zawartego we wniosku strony budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, tym niemniej zarzut naruszenia tej normy nie jest uzasadniony w sytuacji, gdy wola strony wyrażona we wniosku jest jasna, czytelna i zrozumiała dla organu (por. wyrok NSA z 16 listopada 2018 r. sygn. I OSK 199/17). Zasadnie organy oceniły, że taka właśnie sytuacja wystąpiła odnośnie wniosku Skarżącej.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., jako że ustalenia organów zarówno co do żądania zawartego we wniosku, jak też co do protokołów szkód odpowiadają treści dokumentów znajdujących się w aktach. Brak jest jakichkolwiek okoliczności przemawiających za poddaniem owych ustaleń wątpliwość. Zasada prawny obiektywnej dotyczy sfery ustalenia faktów, a nie działania w celu zapewnienia stronie maksymalnych korzyści. Nie można zatem z tej zasady wywodzić obowiązku świadczenia przez organ pomocy prawnej i instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania.
Ze względu na powyższe, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę.