Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] Wójt Gminy I. odmówił R. B. (skarżącej) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem S. B.. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał na niespełnienie w sprawie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, dalej powoływanej jako "u.ś.r."), ponieważ z przedłożonego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności S. B. wynika, że ustalony u niego stopień niepełnosprawności datuje się od [...] grudnia 2021 r., tj. od 59 roku życia, a daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie, bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego (TK) z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części normy wyrażonej w tym przepisie w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę na osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") decyzją z dnia [...] września 2022 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Jednak za powód wydania decyzji odmownej, organ odwoławczy uznał brak obowiązku alimentacyjnego pomiędzy małżonkami i tym samym uznanie, że skarżąca nie należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadniając swoje stanowisko odwołał się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o.), wskazując na odmienność regulacji art. 128 k.r.o. i art. 130 k.r.o., do orzecznictwa Sądu Najwyższego, a także do uregulowanego w art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalnego zasiłku opiekuńczego, który – jak wskazał – rozróżnia osoby objęte obowiązkiem alimentacyjnym oraz małżonka. Za nieuzasadnione Kolegium uznało natomiast oparcie decyzji odmownej organu I instancji o niespełnienie przesłanki, określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., który – jak wskazało - utracił przymiot konstytucyjności i tym samym nie może mieć zastosowania w sprawie.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i podnosząc zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 23, art. 27 i art. 128 k.r.o. przez ich błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że małżonkowi, rezygnującemu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak obowiązku alimentacyjnego po jego stronie. Uzasadniając powyższe wskazała w szczególności, że kwestii obowiązku alimentacyjnego nie można rozpatrywać wyłącznie w kontekście art. 128 k.r.o., gdyż wśród obowiązków małżeńskich również istnieje obowiązek wzajemnej alimentacji, który wynika z art. 23 i art. 27 k.r.o. i sprowadza się m.in. do obowiązku opieki nad chorym czy niepełnosprawnym współmałżonkiem. Tym samym, w jej ocenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ma w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i podkreślając, że małżonek nie jest objęty ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym, ponieważ obowiązki pomiędzy małżonkami wynikają z innego tytułu oraz że obowiązkiem alimentacyjnym, zgodnie z wolą ustawodawcy, objęte są wyłącznie osoby spokrewnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Sprawę rozpoznano posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym został zgłoszony w skardze, a organ nie domagał się przeprowadzenia rozprawy.
Następnie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi administracyjnemu na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności.
Dokonując kontroli wydanych w sprawie decyzji we wskazanym powyżej zakresie, Sąd stwierdził, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jak wskazano zaś w art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Sąd odnosząc się w pierwszej kolejności do podstawy odmowy przyznania świadczenia przyjętej przez organ I instancji, stwierdził że - z uwagi na treść wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznającego art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – podzielić należy stanowisko organu II instancji wyrażone w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodzić przyjdzie się zatem z SKO, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy do odmowy wnioskowanego świadczenia w przedmiotowej sprawie.
Należy bowiem wyjaśnić, że w związku z przywołanym powyżej wyrokiem TK o sygn. akt K 38/13, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego związanego z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną należy pominąć kryterium daty powstania niepełnosprawności. Wniosek taki wyprowadza się zaś z brzmienia art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego - co w przypadku istotnej w sprawie regulacji nie miało miejsca. Jeżeli więc TK uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie przedmiotowe orzeczenie TK, powołany art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez TK (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2017r., I OSK 1079/17, z 11 lipca 2017r.
I OSK 1600/16 – dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query). Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że organ I instancji wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie naruszył prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Kolejną konieczną do rozstrzygnięcia kwestią jest natomiast ustalenie czy SKO zaskarżoną decyzją zasadnie odmówiło skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uznając że na małżonku nie ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny względem współmałżonka i w związku z tym, że skarżąca nie należy do kręgu osób uprawnionych do wnioskowanego świadczenia określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. w związku z opieką nad niepełnosprawnym współmałżonkiem.
W świetle niespornych na gruncie sprawy okoliczności faktycznych sprawy – z których wynika, że skarżąca sprawuje stałą i bezpośrednią opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem S. B. i z uwagi na to zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym - oraz wobec obowiązujących przepisów prawa mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, Sąd zważył zatem, że nie zasługuje na aprobatę wskazana przez organ II instancji podstawa odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na przyjęciu, iż pomiędzy małżonkami brak jest obowiązku alimentacyjnego, a w konsekwencji nie przysługuje im świadczenie pielęgnacyjne, gdyż nie zostali oni ujęci we wskazanym w art. 17 ust. 1 u.ś.r. katalogu osób uprawnionych do tego świadczenia.
Jak już wyżej wskazano, stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. - który wymieniony został w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji - niezależnie od faktu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która z tego powodu zrezygnowała z zatrudnienia (bądź nie podejmuje pracy), prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może przysługiwać tylko takiej osobie, na której względem osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny i która sama nie jest w znacznym stopniu niepełnosprawna. Jak stanowi zaś art. 128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny to obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania.
Sąd jednocześnie zauważa, że obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, o których mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie. Zgodnie bowiem z art. 23 k.r.o. małżonkowie mają równe prawa i obowiązki w małżeństwie. Są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli.
Z kolei art. 130 k.r.o. stanowi, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. W związku z tym, bezspornie małżonek należy do tego kręgu. Wynika to jednoznacznie z treści art. 130 k.r.o. Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa, na podstawie art. 27 k.r.o. Stwierdzić należy zatem, iż małżeństwo jest podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. Świadczą o tym choćby wskazane wyżej uregulowania dotyczące alimentów. Pozbawianie w tej sytuacji małżonka realnej możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, przez interpretację norm prawnych dopuszczającą wykluczenie go z grona osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy żyją bliscy krewni niepełnosprawnego współmałżonka, byłoby działaniem na szkodę rodziny jaką tworzą małżonkowie, czego nie da się zaakceptować w świetle norm konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia z dnia [...] grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18 – dostępny na stronie [...]).
W ocenie tutejszego Sądu, niewątpliwym jest więc, że małżonek jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż jest - poza wymienionymi w pkt 1-3 art. 17 ust. 1 u.ś.r. matką, ojcem, opiekunem faktycznym dziecka, rodziną zastępczą - inną osobą, na której, zgodnie z k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny.
Wobec tego Sąd uznał, że organy obu instancji rozpatrując przedmiotową sprawę dokonały błędnej wykładni przepisów u.ś.r. – tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (organ II instancji) oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r. (organ I instancji) - co doprowadziło w konsekwencji do wydania rozstrzygnięć wadliwych w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji wyroku.