Uzasadnienie
Decyzją z 4 kwietnia 2023 r. nr 8692/23 Prezydent Miasta Bydgoszczy odmówił L. W. (skarżącemu) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem S. W..
W uzasadnieniu organ wskazał na brak spełnienia przesłanki na treść art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 – dalej "u.ś.r."), ponieważ niepełnosprawność syna skarżącego nie powstała w którymś z okresów wskazanych w tym przepisie (do 18 roku życia, względnie 25 roku życia). Organ szeroko wywiódł, że brak wpływu na powyższą ocenę ma okoliczność wydania w dniu 21 października 2014 r. przez Trybunał Konstytucyjny wyroku o sygn. K 38/13, albowiem wyrok ten jako wyrok zakresowy nie doprowadził do wyeliminowania z porządku prawnego art. 17 ust. 1b u.ś.r. i jest to przepis nadal wiążący organy zgodnie z art. 6 k.p.a.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł, że brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., kryterium wieku powstania niepełnosprawności z uwagi na jego niekonstytucyjność stwierdzoną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13.
Decyzją z 10 sierpnia 2023 r. nr SKO-4111/775/1023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy organ ten podzielił stanowisko strony co do błędnej wykładni przez organ I instancji przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zdaniem organu odwoławczego wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, przesłanka dotycząca wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, nie mogła stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia w niniejszej sprawie.
Powołując się jednocześnie na treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. organ II instancji stwierdził, że rozmiar i zakres deklarowanej przez skarżącego opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Brak jest tym samym związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem koniecznej opieki nad synem. Organ przytoczył ustalenia wynikające z zebranego materiału dowodowego, przede wszystkim wywiadów środowiskowych, wskazując, że o ile skarżący wykonuje czynności opiekuńcze nad synem przy częściowym wsparciu żony, to deklarowane czynności, takie jak pomoc w porannej toalecie i ubieraniu, a także pomoc w wieczornej toalecie i układanie do snu, mogą być wykonywane przed lub po pracy. Posiłki przygotowuje synowi żona skarżącego, może mu je też podać, co nie wymaga obecności skarżącego.
Deklarowane zawożenie w soboty syna na zajęcia rugby nie koliduje z zatrudnieniem, albowiem sobota jest dniem wolnym od pracy. W ocenie organu czynności opiekuńcze skarżącego nie angażują go przez całą dobę i nie uniemożliwiają podjęcia zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ zauważył, że na matce niepełnosprawnego również ciąży obowiązek wsparcia męża w opiece nad synem, tym bardziej, że pomimo deklarowanej choroby nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ przywołał, że wbrew deklaracjom skarżącego pełnomocnik w piśmie z 14 kwietnia 2022 r. oświadczył, że niepełnosprawny nie wymaga pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych, ani pomocy we wstawaniu z łóżka, ani układania do snu.
L. W., reprezentowany przez radcę prawnego, w skardze na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej i wskazań wyrażonych w orzeczeniu, zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy i dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez:
- - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaną przez nim opieką nad synem podczas gdy w sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje,
- - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej.
Skarżący zarzucił też naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad synem, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalniało organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższą argumentację podkreślając, że konieczny zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym synem uniemożliwia skarżącemu podjęcie zatrudnienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wniósł nadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), w zakresie realizowanej kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 10 sierpnia 2023 r. utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji z 4 kwietnia 2023 r. o odmowie przyznania skarżącemu L. W. (ur. [...].01.1961 r.) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem S. W. (ur. [...].11.1987 r.).
Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych przez organy w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu,
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zauważyć należy, że organy obu instancji przyjęły odmienne stanowiska co do zaistnienia w sprawie negatywnej przesłanki wywodzonej z art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Organ I instancji stanął na stanowisku, że występuje negatywna przesłanka do przyznania świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r., albowiem znaczny stopień niepełnosprawności podopiecznego skarżącej, ur. [...] listopada 1987 r., datuje się od [...] czerwca 2007 r. (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności - k. 3 akt adm.), a więc powstał on po okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie organu I instancji zakresowy wyrok Trybunał Konstytucyjny z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, nie doprowadził do wyeliminowania z porządku prawnego art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem nie wywołuje skutku określonego w art. 109 ust. 1 i 3 Konstytucji RP czyli utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Tym samym ww. przepis wiąże organy administracji zgodnie z art. 6 k.p.a.
Organ odwoławczy natomiast uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na moment powstania niepełnosprawności syna skarżącego, który to pogląd Sąd podziela. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, Trybunał za niekonstytucyjne uznał różnicowanie, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., sytuacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, których niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w ww. przepisie od tych, których niepełnosprawność powstała w okresach późniejszych. Oznacza to, że na wynik spraw z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych przestała mieć wpływ kwestia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jeżeli niepełnosprawność ta powstała później niż do ukończenia przez nią 18, względnie 25 roku życia, w tym bowiem zakresie ww. przepis jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasada równości wobec prawa).
Sąd podziela stanowisko Kolegium, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) jest zmiana stanu prawnego polegająca na tym, że nie obowiązuje ograniczenie wiekowe dotyczące momentu powstania niepełnosprawności, przewidziane w pierwotnym brzmieniu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kwestia ta jest już od jakiegoś czasu jednolicie postrzegana w orzecznictwie, a wcześniejsze różnice poglądów wynikały z wadliwego rozumienia istoty tzw. wyroku zakresowego i niezbyt fortunnego sformułowania zawartego w treści uzasadnienia wyroku Trybunału. Pogląd organu I instancji jest chybiony i niezgodny ze stanem prawnym ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Pogląd ten, co należy wyraźnie podkreślić jest od co najmniej od kilku lat nieaktualny i nieaprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Spór w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej sprowadził się jednak do oceny tego czy skarżący – sprawuje osobiście nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem (orzeczenie– k. 3 akt adm.) opiekę stałą i długotrwałą o takiej intensywności, która uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia. Organ odwoławczy stwierdził, że zakres sprawowanej opieki nie wyklucza podjęcia zatrudnienia przez skarżącego, nie istnieje zatem w ocenie SKO związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a koniecznością sprawowania opieki nad synem.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie jest przedwczesne bowiem opiera się na materiale dowodowym, który nie dawał możliwości wszechstronnej i rzetelnej oceny okoliczności faktycznych sprawy w szczególności co do konieczności rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania koniecznej opieki nad niepełnosprawnym synem.
Ograniczenie się przez organ I instancji do rozpoznania sprawy z uwzględnieniem art. 17 ust. 1b u.ś.r., prawidłowo zanegowanym przez organ odwoławczy, doprowadziło do sytuacji, w której pełna subsumcja okoliczności faktycznych sprawy do właściwych norm prawa materialnego została dokonana w istocie jedynie przez organ jednej instancji. Stanowi to naruszenie zasady z art. 15 k.p.a., zgodnie z którą postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a więc polegać ma na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy w jej całokształcie przez dwa hierarchicznie usytuowane organy administracji publicznej. W okolicznościach takich jak w niniejszej sprawie, w której organ I instancji poprzestał na stwierdzeniu braku podstaw do przyznania świadczenia z uwagi na treść niekonstytucyjnego przepisu, jedynie organ odwoławczy przeprowadził analizę faktów w kontekście relewantnych unormowań materialnoprawnych.
Nawet zatem jeżeli SKO przychyliło się do rozstrzygnięcia sprawy poprzez odmowę przyznania świadczenia, to charakter przesłanek stojących za tą odmową winien doprowadzić organ odwoławczy do wniosku, iż przesłanki te nie zostały w ogóle przez organ I instancji ocenione. Zasadnym było w tym przypadku wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. ze wskazaniem, że sprawę z wniosku skarżącego należy rozstrzygnąć z pominięciem art. 17 ust. 1 b u.ś.r.
Zaniechanie powyższego doprowadziło do rozstrzygnięcia sprawy z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 15 k.p.a. Przede wszystkim pozbawiło to stronę postępowania możliwości odniesienia się do nowych przesłanek odmowy przyznania świadczenia, które nie były sporne na etapie postępowania przed organem I ani drugiej instancji. Nadto organ odwoławczy wbrew nakazowi art. 79a k.p.a., pomimo uznania odwołania za zasadne, a jednocześnie stwierdzenia, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika spełnienie innej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie zakomunikował tego stronie i nie umożliwił stronie zaoferowania dowodów dotyczących ewentualnie spełnienia spornej przesłanki.
Nadto niezależnie od powyższego należy wskazać, że organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę ponownie po uprzedniej decyzji kasacyjnej Kolegium, nieprawidłowo nadal i nierzetelnie ustaliło okoliczności sprawy. Wywiad środowiskowy zawiera ogólniki, nie ustalono szczegółowo sytuacji rodzinnej i zakresu poszczególnych czynności w zakresie opieki nad niepełnosprawnym, ani tym bardziej szczegółów sytuacji zawodowej skarżącego w okresie poprzedzającym złożenie wniosku z 14 lutego 2022 r. Nie wynika z akt sprawy z czego utrzymywał się i skarżący, jaką pracę zarobkową wykonywał, czy i w jakim okresie np. prowadził działalność zarobkową i.t.d. Informacje o zakresie sprawowanej osobiście przez skarżącego opieki nie mogą pochodzić wyłącznie z oświadczeń i danych podawanych przez jego pełnomocnika. Obowiązkiem organu było wobec wątpliwości w sprawie osobiste przesłuchanie wnioskodawcy, oraz jego żony w charakterze świadka i na tej podstawie ustalenie okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia o istocie sprawy.
Organ I instancji w ogóle nie wypowiedział się co do tych okoliczności, ograniczając się do ponownego stanowiska opartego na błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. Mimo wskazania w decyzji kasacyjnej jakie jeszcze okoliczności nie zostały wyjaśnione, poprzestano na ogólnikowym i niezweryfikowanym oświadczeniu pełnomocnika (a nie skarżącego, ani E. W.), zgodnie z którym E. W. jest po udarze, sama wymaga opieki, a wnioskodawca był aktywny zawodowo do grudnia 2007 r. następnie podjął się opieki nad synem, co zmusiło go do rezygnacji z pracy. Tymczasem orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności syna wydano [...].07.2011 r. Pobieżne ustalenia pracownika socjalnego w trakcie ponownego wywiadu (13.02.2023 r.) nie wnoszą do sprawy istotnych dla niej informacji, są ogólne, i powielają dotychczas zgromadzone informacje. Nie wynika z nich własna rzetelna ocena pracownika socjalnego zarówno stanu i zakresu koniecznych czynności opiekuńczych, jak też ich podział pomiędzy domowników.
Nadto brak jest w wywiadzie środowiskowym wypowiedzi pełnoletniej (36 lat) osoby wymagającej opieki co do zakresu koniecznej stałej codziennej opieki wykonywanej przez każdego z rodziców. W orzeczeniu o niepełnosprawności syna skarżącego wskazano jej przyczyny: 05-R (tj. upośledzenie narządu ruchu) i 10-N (tj. choroby neurologiczne, choroby rdzenia kręgowego i inne). Żadne okoliczności ustalone w sprawie nie wskazują, żeby nie mógł się on wypowiedzieć w przedmiotowej kwestii, a wręcz powinien skoro dotyczy to zakresu i wymiaru faktycznie sprawowanej nad nim opieki przez skarżącego i możliwości łączenia jej z pracą zarobkową.
Rozpatrując sprawę ponownie na skutek odwołania od ponownej decyzji organu I instancji z 4 kwietnia 2023 r. SKO, nie skorzystało z możliwości uzupełnienia postepowania dowodowego we własnym zakresie (np. poprzez przesłuchanie w charakterze świadka żony skarżącego oraz wezwane skarżącego do osobistego złożenia wyjaśnień co do istotnych dla sprawy okoliczności), lecz działając na podstawie art. 136 k.p.a. ponownie zleciło Prezydentowi Miasta Bydgoszczy przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów (pismo z 5 czerwca 2023 r.), polegającego na uzupełnieniu rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu ustalenia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną przez L. W. opieką nad synem a rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki. W piśmie organ odwoławczy wskazał okoliczności, które budziły jego wątpliwości na podstawie analizy materiału dowodowego w tym, co do braku ustalenia nadal na ile sprawowana przez skarżącego opieka rzeczywiście uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia, rozbieżności co do czasu rezygnacji z zatrudnienia.
Organ wskazał także inne okoliczności, które wymagają przesłuchania stron pod rygorem odpowiedzialności karnej jednocześnie wskazał na "możliwość skorzystania przez organ z innych środków dowodowych mogących zweryfikować prawdziwość twierdzeń strony, podjętych z urzędu". W następstwie powyższego Prezydent Miasta Bydgoszczy zwrócił się do MOPS przekazują zalecenia SKO i powołując się na art. 23 ust. 4aa ustawy o świadczeniach rodzinnych (pismo z 15.06.2023 r.). 25 lipca 2023 MOPS w Bydgoszczy Dział Pomocy Środowiskowej Nr 6 przeprowadził ponowny wywiad, w którym powielono jedynie dotychczasowe zdawkowe ustalenia, wskazano godziny wykonywania czynności i harmonogram dnia. Wskazano, że klient sprawuje nieustanną opiekę nad synem od 2007 r. (bez żadnego bliższego wyjaśnienia tej kwestii) oraz ze poświęca na to w zależności od dnia i potrzeb od 7 do 10 godzin.
Na tej podstawie pracownik skonstatował, że skarżący "sprawuje bezpośrednią i stałą opiekę nad niepełnosprawnym synem, jego pomoc konieczna jest w różnych porach dnia i nocy. Podjęcie pracy zarobkowej przez opiekuna uniemożliwi sprawowanie opieki nad synem"
Zważyć w tej sytuacji należało, że powyższy wywiad nie umożliwiał faktycznie ustalenia i oceny tych okoliczności, które samo Kolegium uznało za niewystarczająco wyjaśnione. Mimo tego organ odwoławczy wbrew dyspozycji art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie podjął na podstawie art. 136 k.p.a. we własnym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego i nie przeprowadził dowodów koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wydał zatem decyzję kończącą postępowanie z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej i dwuinstancyjności postępowania, które w ówczesnym stanie prawnym mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Co do zasady zgodzić należy się z organem odwoławczym, że ocenić należało wystąpienie dwóch zasadniczych warunków koniecznych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego: sprawowania przez skarżącego stałej i długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz wystąpienie związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania tej opieki. Pomiędzy okolicznościami sytuacyjnymi wymienionymi w art. 17 ust. 1, tj. rezygnacją lub niepodejmowaniem pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką musi zachodzić bezpośredni i ścisły związek przyczynowy. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1124/18 - dostępny na stronie orzeczenia.nsa.pl).
Przedmiotowe świadczenie nie jest zatem przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19; wyroki WSA w Gdańsku z 14 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 655/21; z 24 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 612/21 – dostępne jw.).
W niniejszej sprawie organ odwoławczy, wypowiadając się w powyższej kwestii, zauważył nieścisłość wynikającą z akt sprawy co do momentu zaprzestania aktywności zawodowej przez skarżącego. W istocie, z akt administracyjnych sprawy wynika z jednej strony, że skarżący zrezygnował z pracy zarobkowej w 2018 r. (oświadczenie pełnomocnika skarżącego – k. 28 akt adm.), z drugiej strony – że jest on nieaktywny zawodowo od 2007 r. (oświadczenie– k. 61 akt adm.). Tak duża rozbieżność stanowisk podaje w wątpliwość wiarygodność ustalenia jednej z zasadniczych okoliczności ("rezygnacji z zatrudnienia") rzutujących na możliwość przyznania świadczenia. Na marginesie zauważyć należy, że oświadczenie, w którym wskazuje się 2018 r. jako rok zakończenia zatrudnienia, zostało podpisane nie przez skarżącego, ale przez jego pełnomocnika, co w oczywisty sposób wpływa na ocenę tego dokumentu.
W tej sytuacji organ winien przeprowadzić pogłębione postępowanie w zakresie historii zatrudnienia skarżącego, tj. do kiedy pracował, gdzie, jaki był rzeczywisty powód zaprzestania pracy zarobkowej lub innych form zarobkowania od 2007 r. (złożone do akt świadectwo pracy) aż do rozstrzygnięcia sprawy, historii zatrudnienia jego żony, czy i jakie świadczenia w związku ze sprawowaniem opieki nad synem uzyskiwali wcześniej członkowie tej rodziny. Po drugie wyjaśnienia wymagało, a to już w kontekście oceny "niepodejmowania zatrudnienia" z uwagi na konieczność sprawowania opieki, gdzie skarżący, jako osoba w wieku przedemerytalnym, upatruje możliwości podjęcia zatrudnienia, jakie ma przygotowanie zawodowe, czy możliwość podjęcia zatrudnienia jest realna, a nie tylko hipotetyczna. Powyższe ma na celu zweryfikowanie, czy brak aktywności zawodowej skarżącego jest w istocie spowodowany wyłącznie koniecznością sprawowania opieki nad synem.
W kontekście zakresu sprawowanej opieki również w sprawie pozostają wątpliwości wymagające jednoznacznego wyjaśnienia. Wskazać tutaj chociażby należy na kwestię samoobsługi niepełnosprawnego. Otóż w powołanym oświadczeniu z dnia 14 kwietnia 2022 r., podpisanym przez pełnomocnika skarżącego, wskazuje się, iż niepełnosprawny sam spożywa posiłki, sam załatwia potrzeby fizjologiczne, sam wstaje z łóżka, nie wymaga pomocy w układaniu do snu (k. 25 akt adm.). Powyższe sugeruje, że niepełnosprawny cechuje się takim stopniem samodzielności, który nie wymaga od opiekuna – skarżącego – całodobowej, stałej opieki, a nawet gotowości do jej świadczenia. O względnej samodzielności skarżącego, pomimo konieczności poruszania się na wózku, świadczy też to, że – jak wynika z niekwestionowanych ustaleń faktycznych – bierze on udział w zajęciach sportowych przeznaczonych dla osób poruszających się na wózku inwalidzkim.
W zajęciach sportowych, choćby przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych, zazwyczaj nie biorą udział osoby doświadczone niepełnosprawnością w stopniu wyłączającym ich jakąkolwiek samodzielną egzystencję, a to do opiekunów takich osób kierowane jest świadczenie pielęgnacyjne. Osoba ze sparaliżowanymi kończynami dolnymi, choć jest to utrudnione, to nierzadko funkcjonuje w społeczeństwie. Tym bardziej cechuje się pewnym stopniem samodzielności, który zbędną czyni stałą, intensywną opiekę sprawowaną np. nad osobami głęboko upośledzonymi genetycznie.
Wszystkie te okoliczności wymagają ponownej, skrupulatnej analizy. Wykluczyć należy sytuację, w której opieka sprawowana nad znacznie niepełnosprawnym, ale faktycznie cechującym się niemałą samodzielnością członkiem rodziny stanowi pretekst do pozyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę, która faktycznie mogłaby podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu. Nieaktywność zawodowa nie może wynikać z przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy, jak np. brak ofert pracy, niechęć do jej podjęcia albo pobieranie nauki w trybie dziennym, czy chęć opieki nad dziećmi, ale musi wynikać z konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (vide: Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, publ. WKP 2023).
Na intensywność wykonywanej opieki wpływa wreszcie to, czy matka niepełnosprawnego, zamieszkująca razem z nim i ze skarżącym, jest w stanie wykonać część czynności opiekuńczych za skarżącego, np. w zakresie dziennej pielęgnacji, tj. w czasie, kiedy skarżący mógłby wykonywać pracę zarobkową. Jak wynika z akt, żona skarżącego przygotowuje posiłki niepełnosprawnemu i pomaga mu zmieniać opatrunków (k. 88 akt adm.). Wskazuje się, że z uwagi na własne problemy zdrowotne nie jest w stanie pomóc synowi jest to jednak stwierdzenie dalece niewystarczające. Jak wynika z akt – nie legitymuje się ona orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności i o takie nie występowała, a ustalenie co do przebytego udaru mózgu nie znajduje potwierdzenia w jakiejkolwiek dokumentacji medycznej, nadto oparte jest jedynie na deklaracji nieskonkretyzowanej osoby. Nadto nawet sam fakt przebycia udaru mózgu (bez określenia kiedy i w jakim stopniu) nie uniemożliwia współpracowania opieki nad synem.
Powyższe jednak należy odnieść zawsze do indywidualnych okoliczności sprawy administracyjnej, w której należy dokonać prawidłowych i szczegółowych ustaleń okoliczności faktycznych, z wykorzystaniem wszelkich możliwości dowodowych. Żaden przepis prawa nie zwalniał organów w tej sprawie od przeprowadzenia takich dowodów i nie obligował do poprzestaniu na wielokrotnym nieskutecznym uzupełniania rodzinnego wywiadu środowiskowego. Tym bardziej, że z protokołów z tej czynności wynika jednoznacznie, że pracownik socjalny nie koncentrował się na wyjaśnieniu ogółu okoliczności sprawy a wyłącznie na kwestii sprawowania opieki przez skarżącego nad niepełnosprawnym synem.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że organ odwoławczy przedwcześnie odmówił przyznania skarżącej świadczenia z uwagi na brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacja z pracy a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. W niniejszej sprawie, ani organ I instancji (prowadząc ponownie postępowanie), ani organ odwoławczy nie sprostał wymaganiom wynikającym z przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obydwu tych organów.
Oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd dokonywał uwzględniając stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania skarżonej decyzji, w tym kontekście Sąd wyraził ocenę prawną i wskazania dotyczące pominiętych przez organy orzekające okoliczności, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych przyczyn konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z uwagi na zakres wymagających uzupełnienia ustaleń faktycznych sprawy, a przede wszystkim na konieczność rozpoznania sprawy co do jej istoty z uwzględnieniem prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., Sąd orzekł w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. w zw. z art.135 p.p.s.a. o uchyleniu również decyzji I instancji.
Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. (zgodny wniosek stron).