Uzasadnienie
1. Pismem z dnia 11 sierpnia 2019 r. I. P. (dalej: strona, skarżąca) zwróciła się do Starosty N. podnosząc problem hałasu emitowanego przez korzystających ze strzelnicy w K., który wpływa na stan zdrowia osoby niepełnosprawnej – G. P..
W związku z ww. pismem Starosta N. wszczął postępowanie administracyjne w trybie art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm. – dalej "p.o.ś."). W wyniku prowadzonego postępowania organ ustalił, że przedmiotowa strzelnica stanowi własność Gminy K. i została przekazana do nieodpłatnego korzystania Jednostce Ratownictwa Specjalnego OSP w K.1. Strzelnica została dopuszczona do użytkowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zaś jej regulamin został zatwierdzony przez Burmistrza K.. W dniu 21 października 2019 r. biegły z dziedziny pomiaru hałasu impulsowego wykonał pomiar hałasu pochodzącego ze strzelnicy podczas treningu strzeleckiego Powiatowej Komendy Policji w N.. W wyniku przeprowadzonego badania nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu.
Odnosząc się do wyniku badania strona stwierdziła, że w dniu dokonania pomiaru hałas nie był nasilony, zaś większe natężenie hałasu ma miejsce podczas zawodów strzeleckich i treningu służby więziennej. W związku z powyższym organ postanowił powtórzyć pomiar hałasu podczas treningu służby więziennej, jednak z uwagi na rozwiązanie przez JRS OSP w K.1 umowy ze Służbą Więzienną na korzystanie ze strzelnicy, organ postanowił zakończyć postępowanie na podstawie posiadanego materiału dowodowego.
- 2. Decyzją z dnia 13 lipca 2020 r. Starosta [...] umorzył przedmiotowe postępowanie z uwagi na niestwierdzenie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu.
- 3. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
- 4. Skarżąca oraz Prokurator Rejonowy w S. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1100/20 uchylił decyzje organów obu instancji i zobowiązał organ do ponownego dokonania pomiaru natężenia hałasu i ustalenia czy występuje negatywne oddziaływanie akustyczne emitowane do środowiska ze strzelnicy na tereny zabudowy mieszkaniowej, a następnie do dokonania oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym uzupełnionego o regulamin strzelnicy i informację o używanych rodzajach broni.
- 5. Biorąc pod uwagę powyższe wytyczne Sądu, Starosta przeprowadził kolejne pomiary emisji hałasu w dniu 15 listopada 2021 r. oraz 22 listopada 2021 r. Podczas pomiarów w dniu 15 listopada 2021 r. biegły ich dokonujący przerwał badanie ze względu na zakłócenia pochodzące z sąsiednich nieruchomości oraz niekorzystne warunki atmosferyczne. Następnie biegły w sprawozdaniu z przeprowadzonych badań w dniu 22 listopada 2021 r. stwierdził, że nie udało się wyodrębnić poziomu hałasu pochodzącego ze strzelnicy od hałasu z tła (praca urządzeń na terenie sąsiedniej nieruchomości).
Ponadto organ zwrócił się do JRS OSP w K. 1 o przedłożenie harmonogramu szkoleń i treningów służby penitencjarnej, jednak zobowiązana nie dysponowała takim dokumentem. Następnie organ zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w P. o informację dotyczącą planowanych szkoleń i treningów na przedmiotowej strzelnicy. W odpowiedzi pismem z dnia 25 kwietnia 2022 r. Dyrektor ZK w P. poinformował, że ostatnie szkolenia odbyły się w dniach 16 lutego 2022 r. i 22 lutego 2022 r., a w najbliższym czasie Zakład Karny nie planuje korzystać z przedmiotowej strzelnicy.
6. Decyzją z dnia 21 września 2022 r. Starosta N. umorzył w całości postępowanie dotyczące zgłoszenia o emitowaniu nadmiernego hałasu ze strzelnicy w K.1, ponieważ nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że przeprowadził ponowne badanie poziomu hałasu i wykorzystał możliwości wynikające z przepisów prawa, które nie potwierdziły przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku. W jego ocenie analizy akustyczne wykonane przez biegłego P. W. były rzetelne i wiarygodne oraz kluczowe dla rozstrzygnięcia tej sprawy. W wyniku pomiaru poziomu hałasu przeprowadzonego w dniu 21 października 2019 r. nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, natomiast w wyniku pomiaru w dniu 22 listopada 2021 r. nie wyodrębniono poziomu hałasu pochodzącego ze strzelnicy z hałasu tła, co zdaniem organu świadczy o występowaniu hałasu zbliżonego do poziomu tła. Ponadto organ powziął od przedstawicieli strzelnicy informację dotyczącą używanej na niej broni i amunicji, zgodnie z którą w trakcie pomiaru natężenia hałasu stosowane były:
- - pistolet – kaliber 9 mm (250 szt. amunicji),
- - karabinek – kaliber.223Rem/5.56x45 (240 szt. amunicji),
- - karabinek – kaliber 7.62. mm (10 szt. amunicji),
- - strzelba gładkolufowa – kaliber 12/76 (130 szt. amunicji).
- 7. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie wskazując, że powtórne pomiary hałasu zostały wykonane przez biegłego nierzetelnie. W jej ocenie zarówno pomiary wykonane w dniu 22 listopada 2021 r., jak i te wykonane w dniu 21 października 2019 r. odbyły się w takich samych warunkach, które zostały zakwestionowane przez sąd wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1100/20. Strona podniosła, że w czasie badania poziomu hałasu na przedmiotowej strzelnicy na pobliskich posesjach były emitowane liczne hałasy. W jej ocenie hałasy te spowodowały, że użytkownicy strzelnicy wyemitowali hałasy dużo mniejsze niż ma to miejsce w czasie zawodów strzeleckich, treningów służb czy w czasie codziennego strzelania. Ponadto skarżąca wskazała, że w czasie pomiaru hałasu w dniu 22 listopada 2021 r. ze strzelnicy korzystali członkowie JRS K.1 do której należy strzelnica, a którzy to korzystali z broni sportowej, a nie z broni automatycznej jak Służba Więzienna.
- 8. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 listopada 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ocenie organu analizy akustyczne wykonane przez biegłego są rzetelne i wiarygodne oraz kluczowe dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ww. pomiarami nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, zaś powtórne badanie w dniu 22 listopada 2021 r. wykazało, że poziom hałasu pochodzącego ze strzelnicy jest zbliżony do poziomy hałasu tła.
- 9. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Decyzji zarzucono naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej "p.p.s.a.") poprzez jego błędne zastosowanie i niezrealizowanie w pełni zaleceń zawartych w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1100/20 poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego – nieprzeprowadzenie dowodu z pomiaru natężenia hałasów i brak ustalenia czy występuje negatywne oddziaływanie akustyczne emitowane ze strzelnicy w K.1 do środowiska na teren zabudowy mieszkaniowej, w tym działkę skarżącej, a także poprzez niepełne ustalenia co do rodzajów broni używanej w trakcie zawodów i szkoleń.
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm. – dalej "k.p.a.") poprzez błędne zastosowanie i nie zebranie w sposób kompletny i całościowy materiału dowodowego, a przez to oparcie decyzji na materiale dowodowym, który nie pozwalał na wydanie prawidłowej decyzji merytorycznej. Jednocześnie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 115a p.o.ś. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie dopuszczalne jest wydanie decyzji na podstawie czynności kontrolnych dokonanych przed wszczęciem postępowania administracyjnego i oparcie rozstrzygnięcia na opinii zakwestionowanej wyrokiem WSA.
W ocenie skarżącej, przed wykonaniem pomiarów przez biegłego organ powinien uzyskać wiedzę o konkretnych modelach używanej broni, co jest konieczne dla ustalenia, czy wykonane pomiary są adekwatne do rzeczywistej emisji hałasu. Jej zdaniem informacja o modelach używanej broni powinna pochodzić nie tylko od zarządcy strzelnicy, ale także od podmiotów z niej korzystających. Skarżąca wskazała, że skoro nie ustalono i nie przyjęto na potrzeby badań w sposób rzetelny rodzajów broni, które powinny być używane w czasie badań, każda dalsza czynność była obarczona błędem i brakiem wiarygodności co do wyniku końcowego.
Ponadto w ocenie skarżącej biegły wprost wskazał w swojej opinii, że wpływ na badanie poziomu hałasu miały zakłócenia występujące w rejonie punktu pomiarowego. Skarżąca podkreśliła brak aktywności i kreatywności organu w pozyskiwaniu materiału dowodowego niezbędnego do pełnego ustalenia stanu faktycznego, a co za tym idzie skarżąca wskazała, że cele postępowania dowodowego nie zostały zrealizowane.
- 10. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje
11. Na wstępie należy wyjaśnić, że na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga jest zasadna.
12. Decyzje organów administracji publicznej będące przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie zostały wydane na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., zgodnie z którym jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia. Celem stwierdzenia, czy doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko, organ powinien zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a o tym, czy dana okoliczność została udowodniona, rozstrzygnąć w oparciu o całość materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), dając temu wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana wskutek ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem uwag wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1100/20. Organy obu instancji jednak ponownie nie dokonały przekonujących ustaleń nieprzekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu pochodzącego ze strzelnicy.
Tut. Sąd już w powyższym orzeczeniu wskazywał, że bezspornie główny dowód w sprawie stanowi pomiar hałasu, dlatego też nie powinien on tworzyć wątpliwości co do jego interpretacji, a także powinien zostać przeprowadzony rzetelnie. Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1100/20 zwrócił uwagę na wątpliwości co do rzetelności pomiarów hałasu przeprowadzonych w dniu 21 października 2019 r. z uwagi na to, że biegły nie mógł wykonać części pomiarów wskutek hałasów emitowanych z sąsiednich nieruchomości.
W wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania wyjaśniającego w dniu 22 listopada 2021 r. organ przy udziale biegłego dokonał kolejnego pomiaru poziomu hałasu. Jak wynika ze sprawozdania z badań w rejonie punktu pomiarowego ponownie występowały zakłócenia mające znaczący wpływ na poziom hałasu tła w postaci pracy urządzeń na terenie sąsiednich nieruchomości, takich jak ciągnik rolniczy czy pilarka. Z uwagi na wskazane zakłócenia biegły stwierdził, że nie można dokonać oceny zgodności poziomu hałasu z wymaganiami.
Należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia treść przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób niebudzący wątpliwości. Nie można jednak uznać za niebudzące wątpliwości wyjaśnienia organu I instancji, który umorzył przedmiotowe postępowanie na podstawie opinii biegłego, która nie rozstrzyga o kwestii ewentualnego emitowania nadmiernego hałasu ze strzelnicy. Podobnie jak w przypadku pomiarów przeprowadzonych w dniu 21 października 2019 r., które Sąd uznał za nierzetelne, tak i w przypadku pomiarów przeprowadzonych w dniu 22 listopada 2021 r., nie dało się jednoznacznie stwierdzić zgodności natężenia hałasu z wymaganiami. Mimo to organ I instancji uznał, że nie ma potrzeby przeprowadzenia kolejnego pomiaru, zaś pomiarem z dnia 22 listopada 2021 r. wystarczająco zostało wykazane, że nie doszło do przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego z przedmiotowej strzelnicy.
W ocenie Sądu dowód w postaci sprawozdania z badań hałasu, w którym stwierdzono, że w dniu przeprowadzania pomiaru nie można było dokonać oceny zgodności poziomu hałasu z wymaganiami, nie mógł przesądzać o rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Organ dokonał własnej interpretacji wyników ww. badań uznając, że poziom hałasu pochodzącego ze strzelnicy zbliżony jest do poziomu hałasu tła, wobec czego w jego ocenie nie przekracza dozwolonego natężenia. Z opinii biegłego wprost jednak wynika, że na podstawie tego badania nie można dokonać oceny zgodności z przepisami prawa.
Zasadny jest również zarzut skarżącej polegający na niepełnym ustaleniu przez organ broni używanej na strzelnicy w trakcie szczególnie szkoleń służb mundurowych. Na konieczność poczynienia powyższych ustaleń wskazywał już tut. Sąd w wyroku z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1100/20 wprost nakazując ustalenie organowi jaka broń jest używana na strzelnicy, bowiem od rodzaju używanej broni zależy pomiar hałasu. W tym zakresie strona w skardze zasadnie odwołała się do regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. Nr 18, poz.234). Załącznikiem do powyższego rozporządzenia jest wzorcowy regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnic (§ 3 rozporządzenia), który w rozdziale 1 określa warunki korzystania ze strzelnicy. Przepis pkt 1 podpunkt 3 tego załącznika przewiduje, iż prowadzący strzelanie między innymi prowadzi książkę rejestru pobytu na strzelnicy, w której zamieszcza się następujące dane:
- a) imię i nazwisko korzystającego ze strzelnicy,
- b) numer pozwolenia na broń oraz nazwę organu, który je wydał, albo adres korzystającego ze strzelnicy, jeśli nie posiada on pozwolenia na broń,
- c) oświadczenie korzystającego ze strzelnicy o zapoznaniu się z regulaminem strzelnicy i przepisami bezpieczeństwa, potwierdzone własnoręcznym podpisem.
Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy Regulaminu Strzelnicy Sportowej K.1 w rozdziale 1 określającym warunki korzystania z tej strzelnicy w odniesieniu do obowiązków prowadzącego strzelanie kreuje te same obowiązki, o których mowa w cytowanym wyżej wzorcowym regulaminie bezpiecznego funkcjonowania strzelnic. W tym zakresie wspomniany regulamin organizacyjny strzelnicy identycznie formułuje obowiązek prowadzenia książki rejestru pobytu na strzelnicy i określa zakres danych jakie powinny być w niej umieszczone.
W konsekwencji organ ma możliwość ustalenia w oparciu o dane zawarte w książce rejestru pobytu na strzelnicy jakie podmioty z niej korzystały oraz ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, jaka broń była używana. Powyższe ustalenia są niezbędne w celu ustalenia jaka broń winna być brana pod uwagę przy prowadzonych badaniach akustycznych.
13. Ponadto organ odwoławczy przyjął bezkrytycznie ustalenia dokonane przez organ I instancji i uznał przedwcześnie, że zaskarżona decyzja organu jest prawidłowa. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą postanowieniem organu I instancji. Nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli postanowienia organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów przedstawionych przez organ I instancji. W związku z tym organ odwoławczy nie tylko zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynienia własnych ustaleń faktycznych – o ile jest to konieczne i mieści się w zakresie art. 136 k.p.a. – ale też do samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w zażaleniu. Zadośćuczynienie powyższym wymogom stanowi gwarancję realizacji celu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy, przez organ odwoławczy, nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia ograniczył się do przedstawienia stanu faktycznego sprawy oraz do przytoczenia i omówienia treści przepisów mających w niej zastosowanie. Jednocześnie jedynie zdawkowo odniósł się do stanowiska organu I instancji powielając jego wnioski.
14. Reasumując, należy się zgodzić z zarzutami skargi, iż organ nie zrealizował w pełni zaleceń zawartych w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1100/20, co stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. Jednocześnie organ nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, zwłaszcza nie przeprowadził dowodu z pomiaru hałasu emitowanego przez przedmiotową strzelnicę, który by wskazywał jednoznacznie czy doszło do naruszenia przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz w pełni nie ustalił jak broń była używana na strzelnicy. Brak jest zatem przekonujących dowodów w sprawie, które mogły by stanowić podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Nie ma zatem możliwości jej merytorycznej kontroli. Wskazane wątpliwości i braki dowodowe stanowią uchybienie proceduralne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. stanowi podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji.
Wobec uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot poniesionych przez nią kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi w wysokości 200 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego skarżącą 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).