Uzasadnienie
Decyzją z dnia 13 maja 2021 r., nr OŚ.6241.1.2021, Starosta Żniński, działając na podstawie m.in. art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 119 – dalej "p.o.ś."), określił T. sp. z o. o. w J. (skarżącej spółce), dla zakładu usytuowanego na działce nr ew. [...] ob. J., dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska w odniesieniu do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wysokości:
- - LAeq D = 50 dB równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (przedział czasu odniesienia równy 8 najmniej korzystnym godzinom dnia kolejno po sobie następującym, tj. od godziny 600 do 2200,
- - LAeq N = 40 dB równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (przedział czasu odniesienia równy 1 najmniej korzystnej godzinie nocy, tj. od godziny 2200 do 600).
Organ zobowiązał nadto spółkę do przeprowadzania raz na dwa lata okresowych pomiarów hałasu we wskazanych punktach pomiarowych (punkt II lit. a osnowy decyzji) oraz do niezwłocznego przedkładania wyników tych pomiarów Staroście oraz Kujawsko-Pomorskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w Bydgoszczy (punkt II lit. b osnowy decyzji). Zgodnie z rozstrzygnięciem decyzję wydano na czas nieokreślony (punkt III osnowy decyzji) oraz przewidziano możliwość jej zmiany wymienionych przypadkach (punkt IV lit. a i b osnowy decyzji).
W uzasadnieniu decyzji organ przywołał, że w dniu 16 kwietnia 2021 r. wpłynęło do niego pismo Kujawsko-Pomorskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w Bydgoszczy (WIOŚ) z dnia 12 kwietnia 2021 r. W piśmie tym wskazano, że zgodnie z ustaleniami kontroli przeprowadzonej w dniu 25 lutego 2021 r. w punktach pomiarowych P1, P2 i P3, zlokalizowanych na terenach chronionych akustycznie, występujących w najbliższym sąsiedztwie zakładu prowadzonego przez skarżącą spółkę, a także zgodnie ze sprawozdaniami z dnia 25 lutego 2021 r. z pomiarów hałasu pochodzącego z instalacji i urządzeń zakładu, przekroczone zostały dopuszczalne poziomy hałasu dla pory dnia i nocy, określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 112 – dalej "rozporządzenie"). Organ wskazał, że przekroczono poziomy hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
W odwołaniu od powyższej decyzji spółka T. podniosła, że organ nieprawidłowo przyjął poziomy hałasu odnoszące się dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, albowiem wszystkie trzy punkty pomiarowe znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu zakwalifikowanego we właściwym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) jako teren działalności produkcyjnej, usługowej oraz magazynów i składów, zaś zgodnie z właściwym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są to tereny zabudowy produkcyjnej, składowej, magazynowej i usługowej.
Decyzją z dnia 12 lipca 2021 r., nr SKO-4220/27/21, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego oraz treści art. 115a, art. 112a pkt 2, art. 113 ust. 1 i 2, art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 p.o.ś., organ odwoławczy stwierdził, że zasadnicze dla sprawy jest prawidłowe zakwalifikowanie terenu potencjalnie podlegającego ochronie akustycznej do którejś z jednostek strukturalnych opisanych w rozporządzeniu, co wynikać ma z właściwego m.p.z.p., a w przypadku jego braku – z ustaleń na podstawie dowodów wskazujących na faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie terenu, na którym stwierdzono ponadnormatywny hałas, oraz terenów sąsiednich. SKO stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie obszary sąsiadujące z zakładem usytuowanym na działce nr [...] w J. stanowią teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i nie są objęte ustaleniami m.p.z.p., przy czym sama działka oznaczona jest w planie jako teren działalności produkcyjnej, usługowej oraz magazynów i składów.
Organ odwoławczy wskazał, że powyższe ustalono na podstawie pisma Burmistrza J.. Odnosząc się do twierdzeń odwołania SKO stwierdziło, że studium nie może stanowić podstawy ustaleń w przedmiocie kwalifikacji terenów na potrzeby art. 115 p.o.ś., albowiem nie jest to akt prawa miejscowego. Podkreśliło obowiązek organu wydania decyzji określającej dopuszczalne poziomy hałasu w sytuacji stwierdzenia przekroczeń w tym zakresie.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy spółka T. sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie oraz wydanie skorygowanej decyzji nakładającej obowiązek:
- - zapewnienia właściwych warunków akustycznych wewnątrz budynków przy ul. [...] 31, 33 i 35, z wykluczeniem ochrony terenu przed hałasem, z uwagi na sąsiedztwo ww. obiektów oraz ich rzeczywiste przeznaczenie: prowadzenie uciążliwej działalności gospodarczej;
- - zachowania dopuszczalnych poziomów dźwięku A dla budynków przy ul. [...] 27 i 30 oraz innych zlokalizowanych w pierwszej linii zabudowy do obiektów przemysłowych, jak dla terenów mieszkaniowo-usługowych, tj. dla pory dnia LAeq D = 55 dB, a dla pory nocy LAeq N = 45 dB.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w przypadku braku m.p.z.p. organ ma obowiązek dokonać kwalifikacji terenu, przy czym wbrew twierdzeniom organu art. 114 p.o.ś. nie wyklucza posługiwania się w tym zakresie studium, gdy faktyczne wykorzystanie terenu odpowiada zapisom tego studium. Spółka wskazała, że faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie terenu na obszarze odpowiada w niniejszej sprawie zapisom studium. Stwierdziła, że organ nie zweryfikował w drodze oględzin, że na sąsiednich terenach mieszkaniowych prowadzona jest działalność uciążliwa – na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] 31 prowadzona jest działalność gospodarcza związana z licznymi przejazdami ciężkiego sprzętu rolniczego. Spółka podniosła, że powierzchnia terenów przemysłowych, na których znajduje się m.in. jej zakład, jak i duża piekarnia, elewator i inne mniejsze firmy produkcyjne, wynosi łącznie ponad 24 ha, tymczasem powierzchnia przyległej zabudowy mieszkaniowej wynosi 0,657 ha i 0,683 ha, więc nie jest to zabudowa dominująca.
W ocenie spółki, zgodnie z art. 114 ust. 2 p.o.ś., dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Spółka wskazała, że zabudowa mieszkaniowa w tym rejonie jest poprzeplatana obiektami o faktycznym przeznaczeniu produkcyjnym i usługowym, a nadto przy takich odległościach zabudowy mieszkaniowej od zakładu przemysłowego i dodatkowo w pierwszej linii tej zabudowy nie ma technicznych możliwości ograniczenia emisji hałasu do wskazanych w decyzji poziomów bez ograniczenia działalności spółki. Stwierdziła, że o ile dla obiektów przy ul. Kościuszki 27 i 30 – jako znajdujących się w pierwszej linii zabudowy mieszkaniowej – zasadnym jest narzucenie poziomów dźwięku jak dla terenów mieszkaniowo-usługowych (55 dB dla por dnia i 45 dB dla pory nocy). Wobec budynku przy ul. [...] 31, na którym prowadzona jest działalność o znaczącej uciążliwości akustycznej (przygotowanie i produkcja rolna), oraz pozostałych wymienionych w osnowie skargi, zasadnym jest w ocenie spółki nałożenie obowiązku zapewnienia właściwych warunków akustycznych w tych budynkach, zgodnie z art. 114 ust. 3 p.o.ś.
W reasumpcji spółka zarzuciła, że wskazane dopuszczalne poziomy dźwięku zostały ustalone w oderwaniu od faktycznego zagospodarowania terenu. Zgłosiła wniosek dowodowy o przesłuchanie w charakterze świadka wskazanego w skardze eksperta w dziedzinie akustyki.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 115 a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z nim w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika LAeq D lub LAeq N (wskaźników hałasu odnoszących się do pory dnia i nocy, zgodnie z art. 112a pkt 1 lit. b ustawy – przyp. Sądu).
W myśl art. 115a ust. 3 p.o.ś. w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład. W art. 113 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 p.o.ś. mowa z kolei o delegacji dla ministra właściwego do spraw klimatu w zakresie określenia, w drodze rozporządzenia, dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku dla rodzajów terenów faktycznie zagospodarowanych:
- a) pod zabudowę mieszkaniową,
- b) pod szpitale i domy pomocy społecznej,
- c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży,
- d) na cele uzdrowiskowe,
- e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe,
- f) pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.
Właściwym w sprawie aktem prawnym wydanym na podstawie ww. delegacji ustawowej jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (publ. jak wcześniej wskazano).
Zasadą jest, a co wynika z art. 114 ust. 2 p.o.ś., że ww. tereny uwzględnia się przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem to z planu powinno pośrednio wynikać, na których terenach obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu określone rozporządzeniem. W razie zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to właściwe organy dokonują oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio (art. 115 p.o.ś.). Zgodnie z przywołanym w ww. przepisie art. 114 ust. 2 p.o.ś. jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu.
W przypadku zatem braku planu miejscowego, gdy zachodzi potrzeba ustalenia, czy na danym terenie obowiązują normy hałasu, przepis art. 115 u.p.o.ś. nakazuje właściwym organom dokonać oceny, czy obszar, na który oddziałuje hałas, należy do terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., z uwzględnieniem odpowiedniego zastosowania art. 114 ust. 2 u.p.o.s. W tym celu organy powinny ustalić, jakie jest faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie tego terenu oraz terenów sąsiednich (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2017 r., sygn. IV SA/Po 336/16, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie podstawą decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu był pomiar przeprowadzony na zlecenie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniu 25 lutego 2021 r. w trzech punktach umiejscowionych na granicach terenów posesji zlokalizowanych przy ul. [...] 31, 30 i 27 w J.. Zgodnie z treścią pisma WIOŚ z 12 kwietnia 2021 r. (k. 3 akt adm.) pomiary wykazały przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu w środowisku dla pory dziennej odpowiednio o 6,4 dB, 3,4 dB i 1,9 dB dla pory dziennej oraz 16,2 dB, 12,9 dB i 11,1 dB dla pory nocnej. W piśmie tym wskazano, że "kwalifikację terenu chronionego akustycznie ustalono na podstawie informacji Burmistrza J., przekazanej pismem z 9 listopada 2020 r., znak IN.6727.125.2020". Jak wynika z ww. pisma Burmistrza, stanowiącego zresztą odpowiedź na zapytanie WIOŚ w zakresie przeznaczenia nieruchomości w m.p.z.p.:
- 1) dla działki nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr XVI/154/04 Rady Miejskiej w janowcu Wielkopolskim z dnia 31 sierpnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ulic Tadeusza Kościuszki – Nowa w Janowcu Wielkopolskim - przedmiotowa działka położona jest w konturze 1P/U – teren działalności produkcyjnej, usługowej oraz magazynów i składów (...),
- 2) dla działki nr [...] (druga z działek, na której spółka prowadzi działalność, zlokalizowana po drugiej stronie ulicy – przyp. Sądu) nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Janowiec Wielkopolski uchwalonym uchwałą nr XXXI/250/2018 Rady Miejskiej w Janowcu Wielkopolskim z dnia 27.02.2018 r. teren działki znajduje się w konturze oznaczonym jako tereny zabudowy produkcyjnej, składowej, magazynowej i usług; tereny przylegające w bliskim otoczeniu do działki nr [...] to tereny sklasyfikowane jako zabudowa mieszkaniowo-usługowa;
- 3) Działalność prowadzona na terenie działek nr [...] jest zgodna z jego przeznaczeniem,
- 4) Dla terenów występujących w rejonie ww. działalności (działki wymienione w przedmiotowym piśmie) nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – tereny sklasyfikowano jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.
Powyższe pismo WIOŚ oraz pismo Burmistrza J. stanowią jedyną dokumentację zawartą w aktach, o którą oparł się organ I instancji wydając decyzję w przedmiocie określenia dopuszczalnych poziomów hałasu. Na podstawie tego samego materiału dowodowego orzekł organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję.
W ocenie Sądu organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w sposób pozwalający na określenie, jakie jest faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie sąsiednich terenów wobec nieruchomości oddziałującej akustycznie na środowisko. Tym samym nie sprostały obowiązkowi wynikającemu z art. 115 p.o.ś., przedwcześnie stosując wobec skarżącej spółki art. 115a p.o.ś.
Zdaniem Sądu klasyfikacja terenów sąsiadujących z działką nr ewid.[...] jako terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dokonana została w sposób aprioryczny i bezpodstawny. Powyższe nie wynika bowiem z żadnego weryfikowalnego dokumentu, który byłby dołączony do akt administracyjnych sprawy, w szczególności dokumentu potwierdzającego przeprowadzenie na przedmiotowym terenie oględzin co do rzeczywistego charakteru zabudowy sąsiadującej z terenem zakładu skarżącej spółki.
Podstawą tego ustalenia nie może być jedynie zdawkowa informacja Burmistrza, czy też twierdzenia WIOŚ z pisma z dnia 12 kwietnia 2021 r., w którym przyporządkował on stwierdzone natężenia hałasu do poziomów właściwych terenom zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Rzeczą organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązku dostosowania emitowanego hałasu do przewidzianych prawem poziomów (tj. w I instancji starosty – art. 378 ust. 1 p.o.ś.) jest zbadanie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania terenu podlegającego oddziaływaniu akustycznemu. Jest to kwestia ocenna (vide: wyrok NSA z 19 marca 2010 r., sygn. II OSK 524/09, dostępny jw.), musi więc zostać poparta odpowiednią analizą terenową potwierdzającą przyjętą kwalifikację. Precyzyjne umotywowanie przyjętych przez organ założeń jest tutaj niezbędne. Powyższe jest tym istotniejsze, że decyzja oparta o art. 115a p.o.ś. jest decyzją generującą dla strony postępowania określoną dolegliwość w postaci dostosowania wykonywanej działalności do poziomów wynikających z rozstrzygnięcia.
Ze swej istoty oznacza to zaś modyfikację techniki produkcji, konieczność zastosowania materiałów wygłuszających itp. Ustalenia organu w komentowanym zakresie winny być zatem samodzielne, dokładne, aktualne i weryfikowalne. Organy trafnie przyjęły, że kompetencję i wiedzę w tym zakresie posiada Burmistrz j. do którego zadań należy m.in. w myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W przypadku braku planu wydawane są przez burmistrza decyzje o warunkach zabudowy, które określają przeznaczenie terenu. Pismo Burmistrza (tym bardziej stanowiące odpowiedź na ogólnikowo stawiane pytanie, bez wskazania konkretnie nieruchomości na które oddziałuje hałas z przedmiotowego zakładu) nie może być samodzielną podstawą (samodzielnym dowodem) pozwalającą na uznanie, że mamy do czynienia z konkretnym rodzajem obszaru chronionego akustycznie w rozumieniu art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś.
Pismo takie powinno być poparte innymi dowodami, np. analizą organu wraz ze zdjęciami, która obrazuje faktyczne zagospodarowanie obszaru analizowanego, analiza treści wydanych decyzji o warunkach zabudowy, dowodem z przeprowadzonych przez oględzin obszaru analizowanego.
Organy nie mogą się opierać jedynie na lakonicznych twierdzeniach Burmistrza J. (nie wiadomo, na jakiej podstawie powziął przekonanie, że "tereny sklasyfikowane jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna") i pisma WIOŚ opartym wyłącznie na tymże stanowisku Burmistrza.
Jak wynika z pobieżnej tylko analizy uwarunkowań urbanistycznych panujących na przedmiotowym terenie (poczynionych na podstawie załączonego do pisma WIOŚ wydruku z portalu geoportal.gov.pl, na którym naniesiono punkty pomiaru) zabudowa otaczająca halę produkcyjną skarżącej spółki nie ma tak jednorodnego charakteru, jak przyjęły organy obu instancji. Uzasadnione wątpliwości wzbudzają chociażby zabudowania od strony zachodniej – sugerujące, że może występować tam zabudowa zagrodowa (ul. [...] 31, działka nr ewid.[...], ul. [...] 33, dz. nr [...], ul. [...] 35, dz. nr [...]), dla których poziomy hałasu określa się w rozporządzeniu jako 45 dB dla pory dziennej i 55 dB dla pory nocnej (lp. 3 tabeli nr 2 do załącznika do rozporządzenia). Podobnie od strony wschodniej zakład graniczy z zabudową wyglądającą na usługowo-magazynową, a nie mieszkalną jednorodzinną (działki nr [...]). Już powyższe poddaje w wątpliwość twierdzenie organów obu instancji, zasadnicze w świetle art. 114 ust. 2 p.o.ś., o przeważającym rodzaju terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie sąsiadującym z terenem zakładu.
W tym miejscu wskazać zresztą należy, że potwierdzają powyższe stanowisko konkluzje załączonego do pisma WIOŚ opracowania wyników pomiaru (załącznik nr 3 – k. 7 akt adm.), gdzie wskazuje się, iż najbliższe sąsiedztwo hali produkcyjnej stanowią od strony południowej – pola uprawne, od strony północnej – tereny zabudowy mieszkaniowej, od strony wschodniej – tereny przemysłowo-usługowe oraz pola uprawne, od strony zachodniej – tereny zabudowy mieszkaniowej oraz pola uprawne.
Nadto z treści wydanych w sprawie rozstrzygnięć zdaje się wynikać, że organy nie rozróżniają szczególnej formy zabudowy i zagospodarowania terenu jaką stanowi zabudowa zagrodowa (w skład której najczęściej wchodzi również dom mieszkalny rolnika) – od zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Tymczasem są to odmienne i odrębne funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu, o różnych parametrach ochrony akustycznej.
W stanie faktycznym sprawy należy mieć na uwadze, że zakład spółki znajduje się na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 1 P/U – tereny działalności produkcyjnej, usługowej oraz magazynów i składów. Tym samym nie może budzić wątpliwości, że takiego charakteru przeznaczenie tego terenu wyznaczył świadomie prawodawca lokalny w akcie prawa miejscowego. Rozważenia w tej sytuacji może zatem wymagać również to, czy pierwotnym było zagospodarowanie przemysłowe terenu zakładu skarżącej w sąsiedztwie istniejącej zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej, czy zachodzi sytuacja odwrotna. W takich przypadkach można się bowiem posłużyć argumentem, że podmioty później inwestujące muszą liczyć się z istniejącym już oddziaływaniem akustycznym, oczywiście jeżeli jest ono zgodne z prawem.
W sytuacji zatem, gdy przedmiotem sporu (wynikającym wprost z odwołania i skargi) jest rzetelne zaliczenie określonego obszaru w sąsiedztwie do kategorii objętej mniejsza ochrona akustyczną (wyższe limity dopuszczalnego poziomu hałasu), należy ze szczególną starannością ustalić i ocenić jak faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie tego terenu oraz terenów sąsiednich.
W art. 114 ust. 2 u.p.o.ś. wprowadzono zasadę, że jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Oznacza to, że jeżeli przykładowo dany teren jest przeznaczony częściowo pod zabudowę mieszkaniową, częściowo na cele mieszkaniowo-usługowe, a częściowo pod zabudowę zagrodową, to należy ustalić, który rodzaj terenu przeważa na tym obszarze. Istotne jest, że przepis art. 114 ust. 2 u.p.o.ś. ma zastosowanie wyłącznie do ustalenia terenu przeważającego spośród terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., a nie spośród terenów o dowolnym przeznaczeniu. W przypadku braku planu miejscowego, gdy zachodzi potrzeba ustalenia czy na danym terenie obowiązują normy hałasu, przepis art. 115 u.p.o.ś. nakazuje właściwym organom dokonać oceny, czy obszar, na który oddziałuje hałas należy do terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., z uwzględnieniem odpowiedniego zastosowania art. 114 ust. 2 u.p.o.s.
Przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska nakładają na organ obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego i dokonania oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze, ale dotyczy to tylko obszaru, który podlega ochronie przed hałasem. Punktem wyjścia dla ustalenia, czy na danym obszarze obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu powinno być ustalenie źródła emitującego hałas i zasięgu jego oddziaływania. Jeżeli teren, na który oddziałuje hałas jest faktycznie zagospodarowany i wykorzystywany w ten sposób, że można zaliczyć go do kategorii wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., to należy ustalić obowiązujące na tym terenie dopuszczalne poziomy hałasu określone w powołanym wyżej rozporządzeniu.
Dodatkowo należy wskazać, że mimo wykonania pomiarów przez niezależny od organów i stron wyspecjalizowany podmiot jakim jest WIOŚ, należało zweryfikować ten dowód z uwzględnieniem chociażby zarzutów odwołania. Dokonując przedmiotowe pomiary należało wszakże właściwie ustalić i dokonać też pomiaru tła akustycznego. Organy orzekające w sprawie nie odniosły się do kwestii ewentualnego tła akustycznego związanego z działalnością sąsiednich zakładów, dojazdem do sąsiednich nieruchomości związanym ze sposobem ich zagospodarowania i wykorzystywania. Znajdowanie się w pobliżu innych źródeł hałasu najpierw wymaga zidentyfikowania, a następnie uwzględnienia w wynikach przeprowadzonych pomiarów zgodnie z obowiązującymi przepisami i metodyką badaniach pomiaru hałasu, poprzez właściwe do okoliczności danej sprawy uwzględnienie w pomiarach hałasu tła akustycznego.
Niezależnie od powyższego zauważyć także należy, że pomiary, jakimi posłużył się organ wydając zakwestionowaną decyzję, przeprowadzone zostały niezgodnie z obowiązującym w dacie kontroli rozporządzeniem Ministra Środowiska z 30 października 2014 r., w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobranej wody (Dz.U. z 2019 r., poz. 2286). Metodykę referencyjną wykonywania pomiarów hałasu określa załącznik nr 7. W pkt B podane są kryteria lokalizacji punków pomiarowych – w przypadku terenów zabudowanych punkty pomiarowe lokalizuje się przy elewacji budynków objętych ochroną przed hałasem w związku z wypełnianiem funkcji, dla których realizacji teren został objęty ochroną przed hałasem, w odległości 0,5-2 m od elewacji tych budynków - w świetle okna kondygnacji eksponowanej na hałas. Z zawartego w aktach dokumentu obrazującego położenie poszczególnych punktów pomiarowych wynika, że nie zostały one umiejscowione w wymaganych odległościach od elewacji budynków (jest to oczywiste w przypadku punktu P3, w zasadzie pewne w przypadku punktów P2 i P1).
Z dokumentacji wynika, że punkty pomiarowe usytuowano na granicach nieruchomości. Badania natężenia hałasu przeprowadzone niezgodnie z wytycznymi rozporządzenia nie mogą stanowić podstawy dla prawidłowej decyzji wydanej w oparciu o art. 115a ust. 1 p.o.ś.
W zakresie zatem, w jakim argumentacja skargi dotyczyła niedostatecznych ustaleń odnośnie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania sąsiednich terenów, okazała się ona zasadna. Sąd nie podzielił jednak twierdzeń skarżącej dotyczących roli studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy miałyby determinować treść ustaleń w zakresie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu. Sąd podziela stanowisko wyrażone w przywołanym wcześniej wyroku NSA o sygn. II OSK 524/09, że utożsamianie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu z zagospodarowaniem tych terenów przewidzianym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowi o błędnej wykładni art. 115 p.o.ś. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowi, w świetle przepisów tego artykułu, podstawy kwalifikacji terenu do określonej kategorii wymienionej w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium nie jest aktem prawa miejscowego i określa politykę przestrzenną gminy (lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego). A zatem wskazane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przeznaczenie terenów nie może być podstawą kwalifikacji terenu na potrzeby określone w art. 115 p.o.ś. Przeznaczenie terenu w studium może być bowiem odmienne od faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu. Ustalenia faktycznego zagospodarowania tego terenu należy dokonać na podstawie oględzin tych terenów, które umożliwiłyby usunięcie wszelkich wątpliwości w sprawie i wydanie zgodnej z prawem decyzji.
Co się tyczy wniosku skarżącej o wydanie skorygowanej decyzji w przedmiocie ustanowienia dopuszczalnych poziomów natężenia hałasu w kształcie postulowanym przez skarżącą, jak i w przedmiocie zobowiązania do zapewnienia właściwych warunków akustycznych w wymienionych w skardze budynków, Sąd wskazuje, że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy należy do właściwych organów administracyjnych i sąd administracyjny nie może zastępować w tym zakresie tych organów. W sytuacji, gdy istotne okoliczności faktyczne sprawy nie zostały wyjaśnione, brak jest nadto podstaw do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie (art. 145a §1 p.p.s.a.).
Bezpodstawny był ponadto wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Nie przeprowadza zatem postępowania dowodowego w takiej formie, jak dzieje się to w postępowaniu przed sądem powszechnym, a więc z dopuszczeniem dowodu z przesłuchania świadków. Sąd może co prawda uzupełniająco przeprowadzić dowód z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Okoliczności sprawy nie wzbudziły takich wątpliwości Sądu, by koniecznym było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, a nadto wnioskowany dowód w postaci powołania lub przesłuchania eksperta jest z mocy ustawy niedopuszczalny w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Pomimo niezasadności powyższych zarzutów skarżącej zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie mogły się ostać. Zarówno bowiem uwadze organów, jak i skarżącej, umknął fakt, że aby prawidłowo ustalić w rozumieniu art.115 u.p.o.ś. faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie terenów sąsiednich dla zakładu skarżącej zadaniem organów było w pierwszej kolejności ustalenie obszaru objętego ochroną akustyczną i dopiero w zakresie tego obszaru ustalenie, pod którą kategorię z wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. obszar ten podpada. Tymczasem w kontrolowanej sprawie organy obu instancji w ogóle nie wyznaczyły – a w każdym razie nie wynika to z akt sprawy – obszaru analizowanego. Organy administracji ogólnikowo posługiwały się pojęciem przedmiotowego obszaru (i podobnie ogólnymi określeniami) nie precyzując konkretnie o jaki obszar chodzi. Organy nie wskazały granic analizowanego obszaru ani poprzez wymienienie numerów działek, które on obejmuje, ani w inny sposób (np. poprzez wskazanie ulic lub dróg zamykających ten obszar).
Tym samym organy nie spełniły ciążącego na nich obowiązku wyznaczenia obszaru analizowanego i dokonania oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze. Jak już wspomniano dokonanie oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na danym obszarze w rozumieniu art.115 u.p.o.ś. dotyczy tylko obszaru, który podlega ochronie przed hałasem. Logicznym i niezbędnym jest więc wyznaczenie granic takiego obszaru. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku o sygn. II OSK 1028/11. Dopiero bowiem zakreślenie granic takiego obszaru daje możliwość dokonania oceny, czy występują na nim tereny określone w art.113 ust.2 u.p.o.ś., względnie jaki jest przeważający rodzaj terenu w rozumieniu art.114 u.p.o.ś. Brak określenia granic tego obszaru powoduje, że nie można prawidłowo ustalić jakie tereny na nim występują i jakie tereny na nim przeważają, a także że kwestia ta nie poddaje się ocenie Sądu.
Mając powyższe na uwadze, Sąd stanął na stanowisku, że organy administracji dopuściły się naruszenia prawa materialnego w postaci art.115 u.p.o.ś., które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w stopniu pozwalającym na zgodne z przepisami prawa ustalenie czy zakład skarżącej spółki oddziałuje nadmiernym hałasem na tereny chronione akustycznie. Decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ("p.p.s.a.") Sąd uchylił decyzje organów I i II instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Organy administracji ponownie rozpoznając sprawę związane będą wskazaną wyżej wykładnią. W pierwszej kolejności organy wyznaczą obszar analizowany w celu ustalenia faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania terenu sąsiedniego w stosunku do przedmiotowego zakładu skarżącej w rozumieniu art. 115 u.p.o.ś. Na tej podstawie konieczne jest ustalenie sposobu faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania poszczególnych nieruchomości w tym terenie, oceny jaki rodzaj terenu jest przeważający, a następnie rozważenia konieczności dokonania ponownego badania poziomu hałasu emitowanego z przedmiotowego zakładu.