Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił przyznane informacją z dnia [...] sierpnia 2022 r. K. K. (dalej jako: "Uczestniczka") prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko – W. L. (dalej jako: "Małoletni") na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że na podstawie zgromadzonej dokumentacji ustalił, że Uczestniczka nie należy do osób, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 810 ze z,. - dalej "u.p.p.w.d.").
W odwołaniu od powyższej decyzji Prokurator Rejonowy we W. zarzucił:
- – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i 2 u.p.p.d.w. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Uczestniczka - u której ustalono miejsce pobytu Małoletniego i która jest kuratorem do zarządu majątkiem Małoletniego oraz zajmuje się jego wychowaniem i utrzymaniem – nie jest osobą uprawnioną do otrzymywania świadczenia wychowawczego, a w konsekwencji pozbawienie Małoletniego świadczenia;
- – naruszenie przepisu art. 25 ust. 1 i 2 u.p.p.d.w. poprzez przyjęcie, że świadczenie wypłacone na wniosek Uczestniczki na rzecz Małoletniego i przeznaczone na potrzeby małoletniego jest świadczeniem nienależnym, mimo że żadna z okoliczności wskazanych w wyżej wymienionym przepisie nie zachodzi.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 4 ust. 1 i 2 u.p.p.d.w. osoba sprawująca opiekę nad dzieckiem w zastępstwie rodziców, u której jednak dzieci nie zostały umieszczone w pieczy zastępczej, nie jest uprawniona do pobierania świadczenia wychowawczego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję Prokurator Rejonowy we W. zarzucił:
- - naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 u.p.p.d.w. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Uczestniczka nie jest osobą uprawnioną do otrzymywania świadczenia wychowawczego na rzecz Małoletniego, a w konsekwencji pozbawienie Małoletniego świadczenia;
- - naruszenie art. 25 ust. 1 i 2 u.p.p.d.w. poprzez przyjęcie, że świadczenie wypłacone na wniosek Uczestniczki na rzecz Małoletniego i przeznaczone na potrzeby Małoletniego, jest świadczeniem nienależnym, mimo że żadna z okoliczności wskazanych w ww. przepisie nie zachodzi;
- - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 76 § 1, art. 77, art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie podstawowych zasad postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie oraz nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, brak jego należytej oceny, a nadto nieinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, przesłanek, którymi kierował się organ, wydając zaskarżone orzeczenie, w szczególności przyczyn, z powodu których nie uwzględnił postanowienia z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie [...] o ustaleniu miejsca pobytu Małoletniego w miejscu zamieszkania Uczestniczki oraz ustanowieniu Uczestniczki kuratorem do zarządu majątkiem Małoletniego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie było ustalenie, czy uchylenie decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego na rzecz Małoletniego za okres od dnia 1 czerwca 2022 r. do dnia 31 maja 2023 r. na skutek uznania, że jego babcia (Uczestniczka) nie jest wymieniona w katalogu podmiotów uprawnionych do przyznania przedmiotowego świadczenia zawartego w art. 4 ust. 2 u.p.p.d.w., było zasadne. W myśl cyt. przepisu, świadczenie wychowawcze przysługuje:
- 1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo
- 3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo
- 4) dyrektorowi domu pomocy społecznej, albo
- 5) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
Zgodnie z ustawową definicją wskazaną w art. 2 pkt 10 ww. ustawy, opiekun faktyczny to osoba rzeczywiście opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka.
W sprawie bezsporne było, że Uczestniczka sprawuje bieżącą pieczę nad Małoletnim. Jednocześnie nie występowała ona do sądu opiekuńczego o jego przysposobienie. Postanowieniem Sądu Rejonowego we W. z [...] lutego 2020 r., sygn. akt [...] ustalono m.in. miejsce pobytu Małoletniego w każdorazowym miejscu zamieszkania Uczestniczki i D. K. Jednocześnie zostali oni ustanowieni kuratorami do zarządu majątkiem Małoletniego celem odbioru świadczeń z opieki społecznej, w szczególności zasiłku rodzinnego, świadczenia wychowawczego i innych świadczeń przysługujących z opieki społecznej.
Odwołując się do celu świadczenia wychowawczego, o którym mowa w treści art. 4 ust. 1 u.p.w.d., wyjaśnić należy, że świadczenie to zostało wprowadzone, by częściowo pokryć wydatki związane z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Adresowane jest ono do podmiotów, które rzeczywiście zajmują się dzieckiem, sprawują nad nim pieczę i troszczą się o zaspokajanie jego codziennych potrzeb. W przedmiotowej sprawie wobec ograniczenia władzy rodzicielskiej matce Małoletniego faktyczną opiekę nad nim przejęła Uczestniczka. Co więcej, została ona ustanowiona kuratorem do zarządu majątkiem Małoletniego i sprawuje bieżącą pieczę nad nim.
Sąd podziela stanowisko organu, że co do zasady tylko osoby wymienione w katalogu art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. posiadają legitymację do pobierania świadczenia wychowawczego na dziecko. Katalog ten jest ściśle określony. Nie uwzględnia przy tym osób faktycznie sprawujących opiekę nad małoletnimi, które nie wystąpiły do sądu z wnioskiem o przysposobienie dziecka. Zgodnie z przyjętymi poglądami orzecznictwa i doktryny, przy stosowaniu przepisów pierwszeństwo przyznaje się co do zasady wykładni literalnej. Wobec powyższego, babcia Małoletniego faktycznie nie posiadałaby legitymacji do pobierania przedmiotowego świadczenia. Jednakże, w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy istnieją ważniejsze niż literalne pojmowanie normy, zasad i wartości, wolno od tej wykładni odstąpić. Wówczas pierwszeństwo mają wykładnie celowościowa, systemowa i prokonstytucyjna.
Co więcej, niekiedy odwołanie się wyłącznie do wykładni literalnej narusza konstytucyjne zasady, w tym zasadę równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji, a także sprawiedliwości społecznej i dbania przez Państwo o interes i dobro dziecka. Taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Zastosowanie przez organ wykładni literalnej, co skutkowało uchyleniem decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego na rzecz Małoletniego, godzi w konstytucyjne zasady uregulowane w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji. Pierwszy z nich stanowi, że Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.
Z kolei art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji gwarantuje ochronę dziecka oraz prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Kierując się powyższymi konstytucyjnymi zasadami, Państwo powinno dbać o interesy dziecka, a także chronić jego dobro. Ustawa zasadnicza nakłada również na organy publiczne obowiązki związane z zaspokajaniem bieżących potrzeb dziecka, wychowaniem czy jego utrzymaniem, w szczególności w przypadku dzieci pozbawionych opieki rodzicielskiej. Obowiązki te wykonywane są między innymi poprzez pomoc opiekunom w zaspokajaniu bieżących potrzeb małoletnich, w tym pomoc materialną. Opiekun sprawujący bieżącą pieczę nad dzieckiem ma zatem prawo skutecznie domagać się od instytucji publicznych pomocy przy sprawowaniu tej opieki w postaci przyznania świadczenia pieniężnego.
Co więcej, kwestię dbania o dobro dziecka reguluje umowa międzynarodowa, tj. art. 20 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka. Zgodnie z jego brzmieniem, dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Zatem, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczanie interesów dziecka.
Wobec powyższych ustaleń, odwołanie się przez organ wyłącznie do literalnego brzmienia art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. i odebranie prawa do pobierania świadczenia wychowawczego narusza dobro dziecka, na rzecz którego przyznawane jest przedmiotowe świadczenie. Tym samym godzi w Konstytucyjne zasady i gwarancje mające na celu zapewnienie dziecku ochrony ze strony Państwa i jego instytucji. W przedmiotowej sprawie faktyczny opiekun, tj. babcia Małoletniego, została bowiem pozbawiona środków niezbędnych do jego utrzymania i wychowania. Skoro to Uczestniczka faktycznie zajmuje się wychowaniem Małoletniego, zaspokaja jego codzienne potrzeby, ponosi odpowiedzialność za jego rozwój, jak i podejmuje decyzje w istotnych sprawach oraz zarządza majątkiem dziecka, tym samym posiada prawo do pobierania świadczenia wychowawczego w celu chociażby częściowego pokrywania ww. potrzeb.
Nadto, stosowanie wykładni literalnej w sytuacji, gdy rodzic Małoletniego ma ograniczoną władzę rodzicielską, jest w tym przypadku nieuzasadnione, narusza cel, dla którego przedmiotowe świadczenie zostało wprowadzone przez ustawodawcę.
Stąd też Sąd uznał, że w celu lepszej ochrony interesów Małoletniego należy zastosować w sposób bezpośredni celowościową i prokonstytucyjną wykładnię przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. W konsekwencji, uzasadnia to możliwość przyznania Uczestniczce świadczenia, o którym mowa w cyt. ustawie na rzecz Małoletniego.
Powyższe stanowisko Sądu znajduje w pełni poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych - vide wyroki WSA w Gliwicach w sprawie II SA/Gl 1720/22, LEX nr 3514380, WSA w Łodzi w sprawie II SA/Łd 960/22, LEX nr 3512422, WSA w Gdańsku w sprawie III SA/Gd 736/21, LEX nr 3282095, WSA w Krakowie w sprawie III SA/Kr 373/18, LEX nr 2520178 oraz powołane tam orzecznictwo.
Nadmienić należy, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek negatywnych wymienionych w art. 8 u.p.p.w.d., które wykluczałyby prawo do przyznania Uczestniczce świadczenia wychowawczego.
Rozpoznając niniejszą sprawę, należało również zwrócić uwagę na to, że organ I instancji uchylił przyznane Uczestniczce świadczenie z mocą wsteczną, tj. od 1.06.2022 r. do 31.05.2023 r. Podnieść należy w związku z tym, że postępowanie w przedmiocie uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego (art. 27 u.p.p.w.d.) jest nowym postępowaniem wobec postępowania zakończonego czynnością materialno-techniczną ustalenia prawa do tego świadczenia, a jego wszczęcie i prowadzenie wymaga zachowania wszelkich reguł procesowych przewidzianych przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej powoływana jako "kpa"), z tym jednak zastrzeżeniem, że decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, wydawana na podstawie art. 27 w zw. z art. 13a ust. 1 u.p.p.w.d., ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji). Powyższe oznacza, że w trybie art. 27 u.p.p.w.d. nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane.
W sytuacji gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne, w pierwszej kolejności należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii), a dopiero później do orzekania (poprzez wydanie decyzji administracyjnej) o nienależnie pobranym świadczeniu za okres, w jakim zostało ono wypłacone (por. wyrok NSA w sprawach I OSK 2390/19 i I OSK 2842/17; wyroki WSA w Łodzi w sprawach II SA/Łd 593/20, II SA/Łd 648/20 i II SA/Łd 1076/18; wyrok WSA w Warszawie w sprawie I SA/Wa 1537/18).
Tymczasem w niniejszej sprawie organ, wydając w dniu [...] czerwca 2023 r. decyzję o zmianie przyznanego Uczestniczce prawa do świadczenia wychowawczego, w sposób nieprawidłowy zakreślił okres, za jaki odmawia prawa do przedmiotowego świadczenia wychowawczego. Wskazał bowiem okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r., a zatem organ I instancji wydał decyzję, na mocy której zmienił dotychczasowe uprawnienia Uczestniczki wynikające z pierwotnie przyznanego jej prawa do świadczenia wychowawczego ze skutkiem ex tunc (wstecz), co pozostaje w sprzeczności z wyrażonym powyżej poglądem co do konstytutywnego charakteru decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 13a ust. 1 u.p.p.w.d. Powyższe naruszenie prawa materialnego nie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy, który pomimo przysługujących mu uprawnień reformatoryjnych wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa.
Z uwagi zatem na powyższe naruszenie art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. polegające na jego niewłaściwej wykładni i uznaniu, że w trybie powołanego przepisu możliwe jest zmiana prawa do świadczenia wychowawczego z mocą wsteczną, Sąd zobligowany był również z tego powodu do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.
Na podstawie art. 119 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.