Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] października 2022 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej powoływana jako kpa) oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 615, ze zm., dalej powoływana jako uśr) po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez I. S. (dalej określana jako Skarżąca) od decyzji Prezydenta G. z dnia [...] września 2022 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowanie opieki nad mężem - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem. Zaskarżoną decyzją Prezydent G. odmówił przyznania jej wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że spowodowane jest ono trzema okolicznościami: 1) innym niż wymagany w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 moment powstania niepełnosprawności męża Skarżącej;
- 2) posiadanie przez Skarżącą ustalonego prawa do emerytury od 21.06.2015 r.;
- 3) brak legitymowania się przez Skarżącą orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła Skarżąca. W jego uzasadnieniu skupiła się na wykazaniu, że w obliczu stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z 21.10.2014 r., K 38/13, LEX nr 1523271, moment powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie może być podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Rozpoznając odwołanie Kolegium wskazało, że stosownie do art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że mąż Skarżącej stosownie do orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 6.07.2022 r. jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Jako datę powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji wskazano 27.07.2021 r. Skarżąca pobiera emeryturę.
Na podstawie art. 17 ust. 1b uśr świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Podany przepis stanowił jedną z podstaw negatywnego rozpatrzenia wniosku strony przez Prezydenta G. w zaskarżonej decyzji, ponieważ z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 6.07.2022 r. wynika, że niezdolność męża Skarżącej do samodzielnej egzystencji powstała 27.07.2021 r. W tym kontekście wskazać należy, że wyrokiem z 21.10.2014 r., sygn. K 38/13, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Na mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że jeżeli Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b uśr za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od 23.10.2014 r., kiedy weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny (por. np. wyrok NSA z 5.12.2017 r., I OSK 1079/17).
W ocenie Kolegium moment powstania niepełnosprawności, o którym mowa w art. 17 ust. 1b uśr, nie stanowi relewantnej przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie może być podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (por. też wyrok NSA z 23.11.2021 r., I OSK 786/21).
Na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przywołany przepis otrzymał takie brzmienie 14.10.2011 r. na mocy ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Jednakże rozbieżności na tle stosowania wyżej wymienionego przepisu pojawiły się już wcześniej. NSA w wyroku z 30.04.2010 r., I OSK 115/10) wskazał, że przepis art. 17 ust. 1 uśr, który odwołuje się do obowiązku alimentacyjnego, należy interpretować również zgodnie z regułami wykładni historycznej. Omawiany przepis w pierwotnym brzmieniu był adresowany wyłącznie do matki lub ojca dziecka albo jego opiekuna faktycznego, jeśli osoby te nie podejmowały lub rezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad dzieckiem pod warunkiem, że zostały spełnione pozostałe przesłanki wynikające z przywołanej normy prawnej.
Z przepisem tym korespondował przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, w myśl którego świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim (nie było wówczas przesłanki, że ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim będzie możliwe i skuteczne, jeśli jej współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności). Ustawodawca wyłączył pierwotnie możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne rodzica na dziecko w sytuacji, gdy zawarło ono związek małżeński, tworząc odrębną rodzinę. Powyższa regulacja związana była z faktem, że - zgodnie z art. 133 § 1 i 2 kro - obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka istnieje do czasu, w którym dziecko jest już w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Obowiązek natomiast alimentacyjny między małżonkami, a nawet obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 kro).
NSA skonstatował, że o ile w poprzednim stanie prawnym zrozumienie tych przepisów nie budziło wątpliwości interpretacyjnych, o tyle odczytywanie regulacji prawnej obowiązującej obecnie, przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej, nie jest wystarczające, natomiast konieczne jest zastosowanie innego rodzaju wykładni. Aktualnie bowiem interpretując przepisy art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, albo przeprowadzi się językową wykładnię tych przepisów, ale godzącą w zasadę równości określoną w art. 32 Konstytucji, zgodnie z którą to wykładnią, przepis art. 17 ust. 1 uśr nie będzie mógł być nigdy podstawą do przyznania świadczeń pielęgnacyjnych na rzecz współmałżonka, albo zostanie zastosowana wykładnia systemowa i celowościowa. W opisywanym wyroku NSA jednoznacznie wypowiedział się za koniecznością wykładani tych przepisów zgodnie z Konstytucją, co ma taki skutek, że małżonek może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad współmałżonkiem.
W aktualnym stanie prawnym katalog podmiotów mogących ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne został rozszerzony. Poza matką i ojcem osoby niepełnosprawnej, opiekunem faktycznym dziecka, a także osobą będącą rodziną zastępczą spokrewnioną, do katalogu beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego zostały włączone inne osoby, na których zgodnie z przepisami kro ciąży obowiązek alimentacyjny. Zmiany art. 17 uśr nie wyeliminowały wątpliwości dotyczących przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz małżonka opiekującego się współmałżonkiem. Biorąc jednak pod uwagę całokształt dorobku orzeczniczego, należy stwierdzić, że odpada negatywna przesłanka wyrażona w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, która wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Podkreślenia wymaga, że małżonkowie poprzez sam fakt zawarcia związku małżeńskiego są zobowiązani do wzajemnej pomocy, także w sytuacjach wyjątkowych (zob. art. 23 i 27 kro).
Cyt. wyżej przepis art. 17 ust. 1 uśr stanowi natomiast o "konieczności stałej łub długotrwałej opieki lub pomocy", do której świadczenia w pierwszej kolejności - także w świetle przepisów prawa rodzinnego - obowiązany jest małżonek osoby wymagającej opieki. Wiadomym jest, że taki zakres wsparcia, a niejednokrotne całkowita dyspozycyjność osoby sprawującej opiekę - wyłącza pracę zarobkową. Kwota uzyskana z tytułu świadczenia pielęgnacyjnego stanowi wtedy substytut wynagrodzenia za pracę. Wykładnia odmienna, w ocenie organu odwoławczego, prowadzi do wniosków niemożliwych do zaakceptowania z punku widzenia konstytucyjnej równości wobec prawa. Dla poparcia tej tezy SKO przywołało także zdanie Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z 18.07.2008 r., P 27/07, LEX nr 402805, zauważył, że "świadczenie pielęgnacyjne jest subsydiarną formą pomocy rodzinie [...] i odmowa wsparcia osobom bliskim podważa racjonalność ustawodawcy i jest sprzeczna z wymogami wynikającymi z art. 71 ust. 1 Konstytucji".
Komentarza wymaga również fragment art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, zgodnie z którym "chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Należy podkreślić, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że niezasadne jest ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz innych - poza małżonkiem - osób wówczas, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, lecz współmałżonek jest osobą na tyle zdrową i sprawną, że może się nią zająć w pierwszej kolejności. Innymi słowy, przepis ten nie ma zastosowania, gdy o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ubiega się małżonek na rzecz współmałżonka. Z drugiej strony, w przypadku, gdy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnosi małżonek osoby niepełnosprawnej, wówczas argument, że drogę do pozytywnego załatwienia sprawy otworzyłaby dopiero jego własna niepełnosprawność jest sprzeczny z zasadami logiki.
W przypadku bowiem, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie sposób wymagać, by zajęli się sobą wzajemnie. Prawidłowość takiej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr potwierdził WSA w Krakowie w wyroku z 10.02.2015 r., III SA/Kr 1858/14, wskazując, że powołany przepis "nie może dotyczyć małżonka starającego się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nad niepełnosprawnym małżonkiem, a jedynie może dotyczyć wszystkich innych osób (w tym ojca lub matki) starających się o takie świadczenie nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Ten przepis nawet podkreśla wyprzedzający inne osoby (w tym ojca i matkę) obowiązek alimentacyjny małżonka, chyba że ten ostatni nie jest w stanie wypełnić tego obowiązku sam legitymując się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności".
Podsumowując, Kolegium stanęło na stanowisku, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr nie może stanowić w stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawy do odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Kolegium wyraziło pogląd, że odstąpienie od wykładni literalnej ww. przepisu nie jest uzasadnione. Może mieć to miejsce wyłącznie i wyjątkowo wówczas, gdy językowe rozumienie danego przepisu prowadzi do skutków rażąco niesprawiedliwych lub niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. W rozpatrywanym przypadku (jak i jemu podobnych) sytuacja taka nie zachodzi. Zbliżamy się tutaj do istoty świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia opiekuńczego, którego istotą jest rekompensata finansowa kierowana do opiekuna osoby niepełnosprawnej wówczas, gdy rezygnuje on z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest wsparciem z zakresu pomocy społecznej sensu stricto. Nie stanowi ono również swoistego wynagrodzenia za opiekę sprawowaną nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Jest natomiast przede wszystkim częściowym zamiennikiem wynagrodzenia za pracę w sytuacji, gdy dana osoba obiektywnie nie może jej wykonywać. Ustawodawca powiązał zatem zaniechanie aktywności zawodowej z tymże wsparciem finansowym. Dlatego też w ocenie Kolegium przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego emerytowi pobierającemu emeryturę byłoby działaniem contra legem. Wskazać także należy, że świadczenia emerytalne i rentowe, będące częścią zabezpieczenia społecznego, mają pierwszeństwo przed świadczeniami o czysto pomocowym charakterze.
W świetle powyższego Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji z tego powodu, że Skarżąca jest uprawniona do emerytury. Jest to przesłanka negatywna wyrażona wprost w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Dodatkowe postępowanie wyjaśniające, zmierzające do stworzenia Skarżącej możliwości wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie prawa do emerytury, nie wpłynie na wynik sprawy, gdyż w przywołanej regulacji ustawy o świadczeniach rodzinnych jako negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazuje się sam fakt posiadania "ustalonego prawa do emerytury". Z uwagi na powyższe Kolegium orzekło jak w sentencji.
Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca, wskazując w szczególności na okoliczności związane z niepełnosprawnością męża. Ponadto podniosła, że może zawiesić pobieranie emerytury.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga była zasadna.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej powoływana również jako ustawa).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd w pełni akceptuje stanowisko organu odwoławczego odnośnie braku akceptacji dla poglądów zaprezentowanych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji co do innego niż wymagany w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 moment powstania niepełnosprawności męża Skarżącej oraz braku legitymowania się przez Skarżącą orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym zakresie rozważania SKO są w pełni prawidłowe i Sąd czyni je swoimi.
Równocześnie organ odwoławczy stanął na stanowisku, że fakt, iż Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, przemawia za odmową przyznania przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się zatem do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in., jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Organ odwoławczy, poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładnia językowa), przyjął, że skoro Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić.
Pomimo że proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych, jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10.12.2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s.204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. Warszawa 2017 s. 275 i nast. i powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65).
W przedmiotowej sprawie istotna zmiana sytuacji spowodowała konieczność weryfikacji jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Wynikało to ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kiedy ustawodawca, uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie, była to kwota niższa niż ówczesna wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1.05.2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest wyższe od otrzymywanej przez Skarżącą emerytury (wysokość świadczenia pielęgnacyjnego aktualnie - 2458 zł, wysokość emerytury Skarżącej – [...] zł, zgodnie z oświadczeniem zawartym w kwestionariuszu do wnisoku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, k. 10 akt organu II instancji).
Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej. Narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. Jak wskazywano w orzecznictwie TK, zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.
Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok TK z 9.03.1988 r., U 7/87, a także wyroki TK z 6.05.1998 r., 37/97, 20.10.1998 r., K 7/98, 17 maja 1999 r., P 6/98, 4.01.2000 r., K 18/99, 18.12.2000 r., K 10/00, 21.05.2002 r., K 30/01, 28.05.2002 r., P 10/01).
W świetle art. 17 ust. 1 ustawy, istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak wynika z treści ustawy, sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5, pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach.
W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywających argumentach (por. wyroki TK z 23.11.2010 r., K 5/10, 19.04.2011 r., P 41/09, 18.06.2013 r., K 37/12, 5.11.2013 r., K 40/12 i z 17.06.2014 r., P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych TK w uzasadnieniu wyroku z 21.10.2015 r., K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Sąd nie znalazł racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.
Biorąc pod uwagę cel świadczenia pielęgnacyjnego, wskazać należy, że nie budzi wątpliwości fakt, iż jest nim rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany mimo, że, sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
W tym miejscu wskazać należy, że Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyrokach NSA z 18.06.2020 r., I OSK 254/20, z 27.05.2020 r., I OSK 2375/19, z 11.08.2020 r., I OSK 764/20 oraz z 15.12.2020 r., I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20. Zgodnie z nim wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Zasadnie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe (por. wyroki WSA w Poznaniu z 13.01.2020 r., IV SA/Po 824/19 i WSA w Rzeszowie z 20.02.2020 r., II SA/Rz 1265/19).
Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekający w niniejszym składzie, opowiada się za rozwiązaniem przyjętym w cyt. wyżej wyrokach w sprawach I OSK 254/20, I OSK 2375/19, I OSK 764/20, I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20, a polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 504), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne, uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.
Wskazać trzeba, że ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien jednak stronę poinformować, czego niewątpliwie nie uczynił w analizowanej sprawie.
Powyższy pogląd jest aktualnie ugruntowany i przeważający w orzecznictwie NSA – vide wyroki NSA: z 17.11.2022 r., I OSK 233/22, LEX nr 3442132; z 9.11.2022 r., I OSK 101/22, LEX nr 3450681; z 4.11.2022 r., I OSK 59/22, LEX nr 3457334; z 19.10.2022 r., I OSK 2395/21, LEX nr 3446110).
Reasumując, organ zaniechał poinformowania Skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Organ nie poinformował o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Nadto zgodnie z art. 79a kpa, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ w pierwszej kolejności ustali, czy jedyną przeszkodą w przyznaniu Skarżącej wnioskowanego świadczenia jest fakt, że ma ona ustalone prawo do emerytury. Gdy postępowanie wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, wówczas organ wezwie stronę do wykazania, że zawieszono jej prawo do emerytury. Następnie, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, które - co należy podkreślić - nie przesądza kwestii ustalenia Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ad meritum. Organy w pierwszej kolejności winny ustalić, czy Skarżąca spełnia pozostałe przesłanki (tj. z wyłączeniem przesłanki objętej treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr) wymagane dla przyznania przedmiotowego świadczenia, w szczególności czy zrezygnowała z zatrudnienia (pracy zarobkowej) lub go nie podejmuje w związku z opieką nad mężem, a następnie - jeśli okaże się, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały w sprawie spełnione - uwzględniając powyższą wykładnię prawa materialnego, powinny przede wszystkim poinformować Skarżącą o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia i związanej z tym możliwości zawieszenia emerytury skutkujące wstrzymaniem jej wypłaty oraz wezwać do przedłożenia stosownej decyzji organu emerytalnego w tym zakresie, co umożliwi ewentualną wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości.
W tym stanie sprawy, z uwagi na naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię i stwierdzając, że doszło również do naruszenia art. 8 § 1, art. 9 i art. 79a kpa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259) uchylił decyzje organów obu instancji.
Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.