Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr: KM.5430.4.51.17 Starosta M.) zwany dalej "Starostą") działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia [...] stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. 2017 r., poz. 978 z późn. zm.), skierował skarżącego Z. K., zamieszkałego N. Wieś 77, 88-324 J. W., posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, C, C+E, C1, C1+E, na badania lekarskie do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.
Organ pierwszej instancji wskazał, że rozstrzygnął na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych, wskazujących, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący poinformował, że wymagane badania lekarskie przeszedł z wynikiem pozytywnym we wrześniu i październiku 2016 r. Badania te są ważne do 2019 r. Odwołujący wyjaśnił również, że był kierowcą wojskowym, jeździ prawie 40 lat bez żadnych kolizji i wypadków, a także jest niekarany z tego tytułu. Oświadczył także, że nie rozumie skierowania go na badania dla kierowców z powodu konfliktu rodzinnego, z którego jego żona się wycofała.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W ocenie Kolegium, Starosta dysponował odpowiednimi dowodami wskazującymi na zasadność skierowania skarżącego na badania lekarskie; w szczególności wśród akt sprawy znajduje się pismo Prokuratora Rejonowego w M. zawierające informację, że w toku postępowania prowadzonego pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w M. pojawiły się wątpliwości co do poczytalności skarżącego, stąd też powołano biegłych psychiatrów, celem sporządzenia niezbędnej opinii w tym zakresie. Z opinii sądowo-psychiatrycznej sporządzonej przez biegłych w dniu [...] marca 2017 r. wynika, że u skarżącego stwierdzono chorobę psychiczną w stanie względnej remisji objawów.
Ponadto występowanie u skarżącego choroby afektywnej dwubiegunowej znajdującej się aktualnie w stanie względnej remisji objawów potwierdza także postanowienie Sądu Okręgowego w B. IV Wydział Karny Odwoławczy z dnia [...] sierpnia 2017 r., sygn. akt IV Kz 410/17.
W ocenie Kolegium bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność, że ww. opinia sądowo-psychiatryczna została sporządzona na potrzeby innego postępowania. Starosta wszedł w jej posiadanie w ramach wykonywania zadań własnych i mogła stanowić podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Jest ona aktualna i jednoznacznie wskazuje, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego, skutkujące koniecznością skierowania na badania lekarskie do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.
O braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami nie mogą w ocenie Kolegium przesądzać, ani indywidualne odczucia strony postępowania, ani jego żony.
Kolegium zauważyło ponadto, że art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami nie pozostawia organowi administracji luzu decyzyjnego w kwestii skierowania na badania lekarskie, gdy zajdą przewidziane ustawowo przesłanki, gdyż z treści powołanego przypisu wynika, że starosta wydaje decyzję o skierowaniu na badania lekarskie, gdy zajdą określone okoliczności, nie zaś, że starosta może wydać taką decyzję.
W skardze do sądu Z. K. wyraził swoje niezadowolenie z treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podnosząc, podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, iż wymagane badania lekarskie przeszedł z wynikiem pozytywnym we wrześniu i październiku 2016 r. Badania te są ważne do 2019r. Ponownie wyjaśnił, że był kierowcą wojskowym, jeździ prawie 40 lat bez żadnych kolizji i wypadków, a także jest niekarany z tego tytułu. Skarżący oświadczył, że nie rozumie skierowania go na badania dla kierowców z powodu konfliktu rodzinnego, z którego jego żona się wycofała.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Wniesiona skarga musiała odnieść skutek. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonych powyżej decyzji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł bowiem do przekonania, iż zaskarżone rozstrzygnięcia wydane zostały z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje ich uchyleniem, gdyż w rezultacie mogło to doprowadzić do wydania rozstrzygnięć z naruszeniem przepisów prawa materialnego - tj. art. 75 ust. 1 pkt 5 w związku art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. 2017 r., poz. 978).
Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Stosownie do treści art. 75 ust. 1 pkt 5 tej ustawy badaniu lekarskiemu przeprowadzonemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega osoba posiadająca prawo jazdy (..), jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b gdy istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia decyzję o skierowaniu na badanie lekarskie wydaje starosta.
Zasadnie organ odwoławczy podkreślił, że organ wydający uprawnienia do kierowania pojazdami dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu musi czuwać nad tym, by osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność także w okresie, gdy z tych uprawnień korzystają, a dla realizacji tego celu służy regulacja zawarta w przywołanym powyżej 75 ust. 1 pkt 5 ustawy. Należy jednak mieć na uwadze, że prawo do prowadzenia pojazdów ma charakter podmiotowy. Jego ograniczenia mogą mieć miejsce tylko w ściśle określonych przez prawo wypadkach. Stąd też i ingerencja organu administracyjnego w postaci sprawdzenia stanu zdrowia kierującego jest ograniczona. Organ ten nie może dokonywać tej czynności w sposób dowolny, ale tylko wtedy gdy spełnione są ustawowe przesłanki.
Wezwanie kierującego do poddania się sprawdzeniu stanu zdrowia – w myśl przywołanego przepisu – jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy nasuną się uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia, przy czym zastrzeżenia te muszą zostać przynajmniej uprawdopodobnione. Okoliczności muszą z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać, że w stosunku do kierującego występują przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu w takim charakterze. (zob: R.A. Stefański "Prawo o ruchu drogowym. Komentarz". Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II, Komentarz do art. 122 ustawy - Prawo o ruchu drogowym).
Z regulacji ustawowej wynika zatem, że stan zdrowia kierowcy jest istotną przesłanką bezpieczeństwa ruchu. Regulacja ta ma na celu nie tylko niedopuszczenie do udziału w ruchu w charakterze kierujących osób niemających wymaganego stanu zdrowia, ale także eliminowanie z ruchu tych osób, które utraciły warunki zdrowotne po uzyskaniu uprawnień do prowadzenia pojazdów lub u których przeciwwskazania do prowadzenia pojazdów nie zostały ujawnione w toku badania przed wydaniem prawa jazdy.
Rozpoznanie niniejszej sprawy wymagało więc rozważenia zaistnienia przesłanek wymienionych w przepisach, zgodnie z którymi starosta może skierować na badania lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów.
W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte wskutek wniosku Prokuratora Rejonowego w M. z dnia [...] czerwca 2017 r.
W tej sytuacji, wniosek Prokuratora stanowił sygnał dla organu uprawnionego do wydania przedmiotowej decyzji do zbadania, czy dysponuje on wiarygodną informacją o uzasadnionych i poważnych zastrzeżeniach o stanie zdrowia skarżącego, mogących powodować u niego niezdolność do prowadzenia pojazdów. Zatem organ ten miał rozstrzygnąć według stanu faktycznego istniejącego na dzień orzekania, czy spełnione zostały w sprawie przesłanki do wydania decyzji w oparciu o art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy. W tym celu organ zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zobligowany był do zgromadzenia stosownego materiału dowodowego w sprawie. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że z treści wymienionego wniosku Prokuratora wynika jedynie, że została przygotowana opinia sądowo - psychiatryczna z dnia [...] marca 2017 r. do prowadzonego odrębnie pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w M. postępowania PR Ds 757.2016 przeciwko skarżącemu, z której to opinii wynikać miało, że u skarżącego stwierdzono chorobę psychiczną - chorobę afektywna dwubiegunową, aktualnie w stanie względnej remisji objawów.
Nie została ona jednak dołączona do tego wniosku, a z treści samego wniosku nie wynika jakiego typu zastrzeżenia co do stanu zdrowia psychicznego skarżącego zgłaszali biegli lekarze psychiatrzy. Wypada zauważyć, iż opinia taka nie musi i nie może być jednym dowodem przesądzającym o skierowaniu na przedmiotowe badania lekarskie. Oznacza to, że organ, który taką informacje pozyskuje, nie może bezkrytycznie podchodzić do jej treści. Jest zobowiązany do analizy wszystkich otrzymywanych sygnałów co do stanu zdrowia kierowcy oraz do oceny, czy uzyskane informacje i zawiadomienia są wiarygodne oraz zostały wystarczająco umotywowane do powzięcia obaw co do potencjalnej niezdolności kierowcy do prowadzenia pojazdów. W tym zakresie jakikolwiek automatyzm jest niedopuszczalny. Nie może być zatem mowy o automatycznym kierowaniu na badania w przypadku każdego zawiadomienia o niedomaganiach zdrowotnych kierowcy, a tym samym o podejmowaniu decyzji bez uprawdopodobnienia i bez analizy wskazanych w zawiadomieniu faktów.
Przepis art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami został bowiem tak zredagowany, że po pierwsze musi istnieć przesłanka materialnoprawna w postaci "uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia" a po drugie, muszą one być potwierdzone w wyniku przeprowadzonego postępowania, które kończy decyzja o skierowaniu na badania lekarskie. Trudno uznać, aby tylko sygnał prokuratora, niepoparty żadnymi dokumentami stanowił podstawę do wydania kwestionowanego skierowania na badania lekarskie. Nie wystarczy powołać się na "nowe okoliczności" w sytuacji, kiedy określony kierowca był już badany w związku z tego samego rodzaju wątpliwością co do stanu zdrowia (tą samą chorobą) i uzyskał orzeczenie wskazujące, że nie ma przeciwskazań do kierowania pojazdami. W takim przypadku konieczne jest konkretnie wskazanie jakiego typu są te "nowe okoliczności" – zwłaszcza, że jak wynika z wniosku Prokuratora, aktualnie choroba jest w remisji.
W ocenie Sądu podstawę wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie mogą stanowić tylko te przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na istotne zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem. Organy administracji publicznej nie są bowiem uprawnione do dawania wiary każdej informacji prowadzącej do wszczęcia procedury kierowania na badania kontrolne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 79/05, Lex 191003).
Uwzględniając powyższe wywody, w rozpatrywanej sprawie, skierowanie na badania lekarskie wydane zostało w oparciu o niepełny, niekompletny materiał dowodowy. Musi to prowadzić do stwierdzenia, iż w niniejszym postępowaniu naruszone zostały zasady wyrażone w art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego dowodowego. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań. Z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że ustosunkowanie się do całości zgromadzonego w sprawie materiału, który będzie podstawą do podjęcia decyzji, jest szczególnym, uprawnieniem strony z racji udziału w postępowaniu. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w Kodeksie zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kodeksu).
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę uwzględnił i uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ mając na uwadze powyższe stanowisko Sądu winien wydać rozstrzygnięcie po uzupełnieniu materiału dowodowego w zakresie dokumentów pozwalających na ocenę stanu zdrowia skarżącego pod kątem przeciwskazań do kierowania pojazdami.
O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, biorąc pod uwagę wysokość uiszczonego wpisu.