Uzasadnienie
Starosta B. decyzją z [...] marca 2012 r. [...] art. 104 Kpa w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz M. B., R. B. i S. B. za nieruchomość położoną w gm. B działka nr [...] w związku z decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 1999 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Wg Starosty przedmiotowa działka nie była przeznaczona pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Składając odwołanie M. B. i S. B. wnieśli o uchylenie ww. decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 77§ 1, 80 Kpa i 107 § 3 Kpa i wnosząc o uzupełnienie postępowania dowodowego.
Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2012 r. - [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 98 ww. ustawy z 21 sierpnia 1997 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wg organu zaskarżony materiał dowodowy potwierdza, iż działka nr [...] nie była przeznaczona pod drogę publiczną przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w momencie podziału nieruchomości, a uznanie drogi za publiczną tak w planie jak i w trybie ustawy o drogach publicznych nie może opierać się na jakichkolwiek domniemaniach i dlaczego skoro plan nie przewidywał dla terenu objętego podziałem drogi publicznej, to art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł mieć zastosowania.
Na powyższą decyzję skargę wnieśli M. B. oraz R. B. wnosząc o uchylenie obu decyzji oraz zasądzenia kosztów wg norm przepisanych. Skarżący zarzucili naruszenie:
- - art. 138 § 2 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty z dnia [...] marca 2012 r. w sytuacji gdy decyzja ta jest dotknięta istotnymi wadami, dyskwalifikującymi jej istnienie w obrocie prawnym, bowiem narusza przepisy postępowania administracyjnego mające wpływ na jej treść,
- 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa - gdyż organ I instancji uchylił się i pominął wyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na treść decyzji, do których wyjaśnienia organ I instancji był zobowiązany na podstawie wyroku WSA z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 238/11, ustalenia, który z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest właściwy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ I instancji przyjął za wiarygodne wyłącznie te okoliczności, które Wójt Gminy B. (podmiot mający interes w konkretnym rozstrzygnięciu sprawy, na swoją korzyść) podał w piśmie z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] do Starosty w niniejszej sprawie,
- 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa - gdyż organ I instancji uchylił się od uzupełnienia materiału dowodowego poprzez wystąpienie do zasobów Dziennika Urzędowego Województwa B. o wydanie miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu wsi B. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 1992 r. oraz miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 1993 r. celem zbadania treści tekstowej i graficznej planów czy działka była przeznaczona pod drogę publiczną co oznacza naruszenie art. 80 Kpa, gdyż taka ocena materiału dowodowego, zebranego w sposób niepełny, jest dowolna, gdyż jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym.
- 3. art. 107 § 3 Kpa - gdyż organ I instancji uchylił się od należytego uzasadnienia faktycznego w decyzji, w szczególności brak ustaleń dotyczących tego, który z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest właściwy, tj. czy właściwy jest miejscowy plan szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi B. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 1992 r. (przewidujący przeznaczenie działki [...] pod drogę publiczną) czy może miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 1993 r.
Odpowiadając na skargę, powtarzając argumentację z uzasadnienia swojej decyzji organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 143, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności wypada zaznaczyć, że stosownie do przepisu art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, a po myśli przepisu art. 153 tej ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie było przedmiotem zaskarżenia.
Z akt niniejszej sprawy natomiast wynika, że wnioskiem z dnia [...] maja 2008 r. skarżący R. B. i M. B. oraz uczestnik postępowania S. B. wystąpili do Starosty B. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w miejscowości B., gm. B., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, wobec braku uzgodnienia kwoty odszkodowania z Gminą B..
Z akt sprawy wynika także, że decyzja z dnia [...] czerwca 1999 r., nr [...], Wójt Gminy B., działając na podstawie art. 96 ust. 1 i art. 98 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu wówczas obowiązującym), po rozpatrzeniu wniosku skarżącego M. B. z dnia [...] czerwca 1999 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości, polegającego na podziale działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w B., wpisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej współwłasność S. B., M. B. i R. B. między innymi na działkę nr [...] o pow. [...] ha, stwierdzając, iż powierzchnia tej działki stanowi niezbędną powierzchnię przeznaczoną pod drogę publiczną- osiedlową, która przechodzi na własność Gminy B. z dniem, w którym przedmiotowa decyzja staje się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym pomiędzy właścicielami gruntu a Zarządem Gminy B. w terminie ustalonym przez nabywcę.
Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], Starosta B., działając na podstawie art. 129 ust. 5 w związku art. 98 ust. 3, art. 130, art. 132 ust. 1-3a, art. 134 ust. 1 u.g.n. oraz art. 104 Kpa, ustalił na rzecz S. B., M. B. i R. B. odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za przejętą przez Gminę B., z mocy prawa, pod drogę publiczną, działkę oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...] o pow. [...] ha, położoną w miejscowości B., powstałą w wyniku podziału, zatwierdzonego przez Wójta Gminy B. decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r. Nr: [...], zobowiązując jednocześnie Wójta Gminy B. do wypłaty, stosownie do udziałów przypadających we własności nieruchomości, ustalonego odszkodowania, ze środków Gminy B., jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Odwołanie od tej decyzji złożył Wójt Gminy B. zarzucając naruszenie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie tej normy pomimo braku spełnienia przesłanek wynikających z jej treści oraz art. 132 ust. 1a u.g.n. tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię i tym samym zobowiązanie Wójta Gminy B. do wypłaty odszkodowania, do czego organ ustalający odszkodowanie nie miał uprawnień.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] wydał decyzję dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], uchylającą decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2010 r. i umarzającą postępowanie pierwszej instancji. Wojewoda ustalił, że w momencie wydawania decyzji podziałowej obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 1993 r., który dla przedmiotowej działki określony był symbolem [...] - teren osiedla zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z usługami. Miejscowy plan nie przewidywał przebiegu drogi publicznej dla podzielonej nieruchomości, wobec tego art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł mieć zastosowania, a w konsekwencji - brak jakichkolwiek podstaw do przyznania odszkodowania współwłaścicielom podzielonej działki.
Na decyzję organu odwoławczego R. B., S. B. i M. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając skarżącemu rozstrzygnięciu niezgodność z prawem. Wyrokiem z 27 kwietnia 2011 r. - II SA/Bd 238/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty. Sąd stwierdził, że m.in. w przedmiotowej sprawie istotna jest treść art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązująca w momencie dokonywania podziału nieruchomości, w wyniku którego powstała działka nr [...], tj. w dniu w którym stała się ostateczna decyzja podziałowa z dnia [...] czerwca 1999 r., tj. w dniu [...] lipca 1999 r. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem ww. przepisu "działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne".
Ww. przepis w cytowanym brzmieniu, w przeciwieństwie do obecnie obowiązującego brzmienia, nie określa, iż przejście własności nieruchomości ma miejsce w przypadku wydzielenia gruntu pod drogę "publiczną". Nie oznacza to jednak, iż w stanie prawnym obowiązującym w momencie ostateczności decyzji podziałowej wydzielenie gruntu pod jakąkolwięk drogę skutkowało przejściem prawa własności tegoż gruntu na gminę. Sąd stwierdził także - wskazując m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2007 r. (sygn. akt I OSK 327/06), iż w art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wynikającą z ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. (Dz. U. Nr 6, poz.
70) chodzi o drogę w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60; z późn. zm.) - tzn. drogę "publiczną". Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2, z której może korzystać każdy. Do dróg publicznych, stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zalicza się drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Zgodnie natomiast z art. 7 tej ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi na terenie gmin i miast, stanowiące uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom. Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Status drogi publicznej winien mieć odzwierciedlenie w treści planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z obowiązującym w roku 1999 art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) w planie ustala się linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne. Nie może być zatem mowy o drodze publicznej nie przewidzianej planem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt I SA 1513/99).
W tej sytuacji zasadnicze znacznie w sprawie ma kwestia, czy grunt stanowiący obecnie działkę nr [...], był przeznaczony pod drogę publiczną przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w momencie podziału nieruchomości, w wyniku którego wydzielono ww. działkę.
Powyższa ocena Sądu jak i dalsze wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku z 27 kwietnia 2011 r. po myśli art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiązały organy. Wiązały także Sąd rozpoznający ponownie niniejszą sprawę.
Z akt sprawy wynika, iż prowadząc ponownie postępowania organ tą okoliczność ustalił w sposób nie budzący wątpliwości. Ustalono, że teren działki o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie ewidencyjnym B. na dzień [...] czerwca 1999 r. był oznaczony zgodnie z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego i usług w wsi B., zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] czerwca 1992 r. symbolem: "[...] - teren usług" (kserokopia ustaleń powyższego planu). Wyżej wymieniony szczegółowy plan miejscowy został uwzględniony w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy B., zatwierdzonym Uchwałą [...] Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 1993 r., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).
Teren przedmiotowej działki oznaczony był w planie ogólnym symbolem "[...] - teren osiedla zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z usługami", a ustalenia szczegółowe dla wskazanego obszaru odsyłają do wskazanego powyżej miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego. Wyżej wymieniona działka leży w terenie nieobjętym aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tak więc teren działki o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie ewidencyjnym B. na dzień [...] czerwca 1999 r., tj. na dzień -wydania decyzji Wójta Gminy B. nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, nie był przeznaczony pod drogę publiczną.
Okoliczność taka została potwierdzona także w toku rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 3 lipca 2013 r., a strona skarżąca nie wykazała, iż sytuacja przedstawiała się zgoła odmiennie.
W tym stanie rzeczy skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał dla terenu objętego podziałem drogi publicznej, to art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nie mógł mieć zastosowania, a zatem nie było w niniejszej sprawie podstaw do przyznania odszkodowania. Dla prawidłowego orzeczenia bowiem o przedmiotowym odszkodowaniu konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek pozytywnych, a mianowicie istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ww. ustawy oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną. Z unormowań tych wynika w sposób oczywisty, że obowiązkiem organu administracji publicznej, rozpoznającego wniosek o odszkodowanie jest ocena czy stronie przysługuje odszkodowanie i organ musi samodzielnie ustalić czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości, tzn. czy konkretne działki wobec zatwierdzonego podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne i w tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tegoż przepisu.
W ocenie Sądu nie doszło więc przy wydawaniu zaskarżonej decyzji do naruszenia prawa i wobec braku przesłanek wskazanych treścią przywołanego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a -c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie art. 151 tej ustawy skargę oddalono.