Uzasadnienie
Na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 Kpa decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] SP. z o.o. w R., Burmistrz R. ustalił warunki zabudowy oraz wymagania dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlu - usługowego z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr [...] położonej w R. przy ul. [...] oraz części działki nr [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła Parafia [...] w R., K. i Z. T. oraz E. i J. P. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 ww. ustawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 2 Kpa decyzją z [...] września 2011 r. ([...]) uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wg Kolegium treść zaskarżonej decyzji i załączonej do niej analizy wskazuje, że badając istnienie tzw. "dobrego sąsiedztwa" organ I instancji w ogóle pominął odniesienie się do dostępności działek z tej samej drogi publicznej działek sąsiednich o zabudowie pozwalającej określić wymagania dla nowej zabudowy. Wobec braku wystarczającego materiału dowodowego organ nie mógł jednoznacznie stwierdzić, czy działki wzięte pod uwagę w analizie mają dostęp do ul. [...]. Część graficzna analizy zdaje się przeczyć przyjęciu, że dostęp taki w rozumieniu art. 2 pkt 14 istnieje. Prowadzi to do wniosku, że w zaskarżonej decyzji ustalono wymagania dla nowej zabudowy w oparciu o cechy i funkcje zabudowy na działkach, które nie mieszą się w pojęciu działki sąsiedniej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1. Skoro zaś to działki sąsiednie w przestawionym wyżej pojęciu warunkują wydanie decyzji i ustalenie wymagań dla nowej zabudowy, to wymagania określone w zaskarżonej decyzji, okazują się nieuzasadnione.
Dopiero ustalenie, że istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dot. nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, pozwoli dokonać ustaleń w zakresie wymagań dot. nowej zabudowy w oparciu o wskazania rozporządzenia. Zgodnie z delegacją ustawową taki jest też przedmiot regulacji rozporządzenia. Słuszne są zatem zarzuty odwołań, że ustalenie w analizie, że warunek "dobre sąsiedztwo" jest spełniony, jest w tych okolicznościach nieuzasadnione.
Na powyższą decyzję skargę złożył wnioskodawca zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 r., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wątpliwym jest aby została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, kiedy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, iż nie tylko nieruchomości sąsiednie winny stanowić podstawę do ustalenia parametrów przyszłej inwestycji, a wszelkie działki tworzące urbanistyczną całość, oraz naruszenie art. 138 § 2 Kpa poprzez uchylenie decyzji, kiedy dla dokonania oceny możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, co musi oznaczać, że organ odwoławczy winien wydać decyzję merytoryczną, względnie umarzającą postępowanie odwoławcze, a nie kasatoryjną. Odpowiadając na skargę organ powtarzając argumentację z zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczym i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należało więc zbadać przede wszystkim czy zaskarżona decyzja zgodna jest z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: Kpa) oraz przepisami ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) i przepisami wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 tej ustawy rozporządzenia wykonawczego, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia sposobów wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).
Materialną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej, a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1). W planowaniu przestrzennym uwzględnia się w szczególności zasadę zachowania ładu przestrzennego, stanowiącą obok zasady zrównoważonego rozwoju, podstawę i fundament podejmowanych działań planistycznych.
W myśl art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Ustawa wymaga łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej,
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy wynika więc, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia, dostępna - co w niniejszej sprawie należy szczególnie podkreślić - z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
W doktrynie wskazuje się, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konstytuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Według tej zasady, planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej -w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy - sąsiedniej zabudowy. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zmiany inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 w/w ustawy).
Celem tej zasady jest ochrona ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, a nie drastyczne ograniczenie zabudowy tam gdzie nie ma planu miejscowego. Dlatego też należy podzielić pogląd, prezentowany w orzecznictwie sądowym, że użyte w art. 61 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (vide m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4 grudnia 2007 r., II SA/Po 437/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 31 marca 2010 r. II SA/Bd 7/10).
Ustalenie czy planowana inwestycja realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, a tym samym rozwinięcie zasady dobrego sąsiedztwa określa przywołane wyżej rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Określono w nim wymagania dotyczące ustalenia: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wskazanych wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy, w skali 1:1500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 w/w rozporządzenia).
Prawidłowe zastosowanie przepisu § 3 rozporządzenia nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (vide m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07), przy czym granica wyznaczonego terenu, z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów. W praktyce zastosowanie powyższego przepisu sprowadza się do wyznaczenia okręgu, którego promień wynosi co najmniej 50 metrów, a środkiem którego jest nieruchomość, na której planowana jest inwestycja.
Jednocześnie należy zaznaczyć, iż w myśl § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.
Z treści tych przepisów wynika, iż organ administracyjny przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, zobligowany jest w pierwszej kolejności dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działach sąsiednich (rozumianych jako działki mieszczące się w szerokim sąsiedztwie, okolicy, a nie działki sąsiednie sensu stricte tj. graniczące z działką inwestora) w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, wyznaczając w tym celu wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany zgonie z wymogami jakie stwarza w tym zakresie § 3 ust. 2 rozporządzenia, a następnie ustalić cechy i funkcje nowej zabudowy, zgodnie z szczegółowymi warunkami jakie tworzy w/w rozporządzenie i w konsekwencji ocenić czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy we wskazanym zakresie.
Uwzględniając treść przywołanych przepisów, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, czego nie można powiedzieć o poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta R. z [...] sierpnia 2011 r. nr [...].
Stosownie do przepisu art. 133 § 1 (zd.
- 1) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.
Z akt postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wynika -oceniając zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i analizę, że Burmistrz Miasta R. nie odniósł się do dostępności działek z ulicy [...] tj. z tej samej drogi publicznej, co słusznie - jak to stwierdzono w zaskarżonej decyzji - rodzi wątpliwość czy działki, które wzięto pod uwagę w przedmiotowej analizie posiadają dostęp do ww. drogi publicznej, co jest ustawowym wymogiem w myśl przywołanych przepisów.
Dokonując takiego, a nie innego wyboru występujących w obszarze analizowanym nieruchomości, stanowiących następnie podstawę analizy funkcji oraz cech zabudowy, należy uzasadnić przyczyny podjętych w tym zakresie wyborów, popierając swoje stanowisko w tym zakresie rozważną i przekonywującą argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Kwestia ta ma niezmiernie istotne znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Objęcie wszystkich bądź tylko niektórych nieruchomości zabudowanych analizą cech zabudowy, może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To, że organ posiada w tym zakresie pewien luz decyzyjny, nie może oznaczać dowolności jego działania. Brak zatem jasnego i przekonywującego uzasadnienia stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie wyznaczenia nieruchomości poddanych analizie, po pierwsze powoduje, iż niemożliwa jest weryfikacja stanowiska pierwszej instancji odnośnie dokonanych wyborów zarówno przez inne strony postępowania, jaki i organ odwoławczy w ramach administracyjnej kontroli instancyjnej oraz sąd administracyjny w ramach kontroli sądowej, po drugie zaś prowadzi do wniosku, iż w sprawie organy podjęły rozstrzygniecie bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.
Przytoczone uwagi o istotnym naruszeniu obowiązującego prawa należy również w pełni odnieść do wyznaczonych w decyzji parametrów i wskaźników zabudowy. Wskaźniki te organ pierwszej instancji- co słusznie zauważono i wytknięto temu organowi w zaskarżonej decyzji - określił mało precyzyjnie, co jest istotnym uchybieniem. Określił, je - za wnioskiem skarżącego -liczbą poprzedzoną określeniem "do". Tymczasem z treści § 5- 7 przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. które dotyczą ww. parametrów, nie wynika taka możliwość ich wyznaczenia. Trzeba bowiem zauważyć, że rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy wiąże przyszłego projektanta i pozostawienie mu dowolności przez określenie nieprecyzyjnie parametrów może doprowadzić do zakłócenia ładu przestrzennego, którego określeniu służą przepisy rozporządzenia wykonawczego z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wykładnia celowościowa art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z ww. przepisami rozporządzenia 26 sierpnia 2003 r. prowadzi do wniosku, że organ wartość ww. parametrów musi wyznaczyć w sposób konkretny lub w uzasadnionych przypadkach określić ścisłymi granicami "od- do", na co zresztą zwracano już uwagę w orzeczeniach sądów administracyjnych (vide m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 1076/10 czy też wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 19 lipca 2011 r. - II SA/Bd 525/11 5 lipca 2011 - I SA/Bd 380/11).
Tak więc stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie zawarte w zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie jest jak najbardziej zgodne z obowiązującym prawem.
Chybione są zarzuty skarżącego w przedmiocie naruszenia art. 28 Kpa. Z akt sprawy w ocenie Sądu wynika bowiem, że strony postępowania zostały ustalone prawidłowo tj. na podstawie analizy zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Są to przede wszystkim właściciele nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, względnie znajdujących się w jej bliskim sąsiedztwie. Należy też zauważyć i podkreślić, że odwołujący się brali czynny udział w postępowaniu od jego wszczęcia i ich udział przez stronę skarżącą nie był wówczas kwestionowany. Skoro więc byli oni stronami postępowania to przysługiwało im prawo wniesienia odwołania od decyzji. Burmistrza Miasta R. Również zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 2 Kpa, jest chybiony, zważywszy że analiza funkcji i zasad zagospodarowania na działkach sąsiednich okazała się wadliwa i stało się konieczne jej ponowne przeprowadzenie.
Stanowi ona niewątpliwie jeden z najistotniejszych całego elementów postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Dlatego też, konieczne stało się uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i jakich należy dokonać ustaleń.
Reasumując należy więc stwierdzić, że w ocenie Sądu organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył obowiązującego w chwili jej wydania prawa i dlatego wobec braku przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - na podstawie art. 151 tej ustawy skargę jako niezasadną należało oddalić.