Uzasadnienie
Główny Inspektor Transportu Drogowego w W. decyzją z [...] lipca 2011 r. ([...]) rozpoznawszy wniosek skarżącego K. N. z [...] czerwca 2011 r. - na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 2 Kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B. nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Rozpoznawszy zaś wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy - na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1, art. 127 § 3 i 138 § 1 pkt 2 Kpa decyzją z [...] września 2011 r. [...] utrzymał w mocy swoją decyzją z [...] lipca 2011 r.
Składając skargę na ww. decyzję z [...] września 2011 r. K. N. wskazał, iż brak podstaw do przyjęcia, że upoważnienia do kontroli mogło być podpisywane przez Zastępcę [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, zakwestionował ważność pełnomocnictwa do wydawania stosownych upoważnień do kontroli podnosząc, iż zarządzenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nie daje podstaw do tego, aby jego zastępca mógł wydać stosowne upoważnienie.
Odpowiadając na skargę organ powtórzył swoje stanowisko o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2010 r., ponieważ upoważnienie do przeprowadzenia kontroli w efekcie, której wydano ww. decyzję z [...] lutego 2010 r. zostało wydane zgodnie z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 133 § 1 (zd.
1) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżący w swoim wniosku z [...] czerwca 2011 r. skierowanym do Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. domaga się stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B. z [...] lutego 2010 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 Kpa.
Składając powyższy wniosek skarżący wskazał, że w listopadzie 2009 r. przeprowadzono kontrole jego działalności gospodarczej prowadzonej pod nazwą firmy PPHU [...] z siedzibą w miejscowości S. W. [...]. Kontrolę tą przeprowadzono doręczając mu przy jej rozpoczęciu upoważnienie o numerze [...]. W opatrzone datą [...] listopada 2009 r. Z kontroli tej sporządzono protokół nr [...] opatrzony datą [...] stycznia 2010 r. Na podstawie tego właśnie protokołu wydana została następnie decyzja o nałożeniu na niego kary administracyjnej nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Wskazał, że na doręczonym mu upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli oznaczono organ kontrolny jako [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego. Na funkcję tą w owym czasie powołany był A. C. a upoważnienie podpisane było przez R. J., który przystawił na nim pieczęć następującej treści: u góry pieczęci - z up. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, u dołu pieczęci natomiast – R. J. Z- ca [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.
Skarżący wskazał, że w aktach prawnych obowiązujących w dniu doręczenia mu tego zawiadomienia nie przewidziano stanowiska Zastępcy Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. O stanowisku takim nie ma mowy w ustawie z dnia [...] września 2001 r., o transporcie drogowym. Przepisy tej ustawy określają tylko kompetencje Wojewody, Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego jako organów i określają też uprawnienia inspektorów (art. 51 i następne). Nie ma tam ani słowa o Zastępcy Wojewódzkiego Inspektora i co za tym idzie nie zostały w tym akcie prawnym określone jego kompetencje. Stanowisko to nie jest zaliczone do grona stanowisk mających samodzielne władztwo organu, ale też nie jest stanowiskiem inspektorskim.
Podobnie wygląda sytuacja w rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 11 czerwca 2007 r. w sprawie zasad organizacji wojewódzkich inspektoratów transportu drogowego. W tym rozporządzeniu wskazano możliwość tworzenia różnych komórek organizacyjnych a spośród wymienionych tam stanowisk mowa jest jedynie o: głównym księgowym, samodzielnym stanowisku do spraw finansowo księgowych (§ 2 ust. 3), wyznaczonym inspektorze transportu drogowego kierującym oddziałem wydziału inspekcji (§ 2 ust. 4).
Skarżący wskazał, że upoważnienie to jest nieważne i dlatego wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie to polega na przeprowadzeniu kontroli bez faktycznego upoważnienia ze strony [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B. Zostało ono bowiem podpisane przez osobę nie posiadającą takich kompetencji, wynikających z ogólnie obowiązujących przepisów.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczym i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.
Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ a wynik sprawy.
Natomiast przepis art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należało więc zbadać zgodność zaskarżonej decyzji przede wszystkim z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: Kpa) oraz przepisami ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125 z 2007 r., poz. 874 z późn. zm.)
W przepisie art. 16 ust. 1 Kpa tej ustawy ustawodawca wyraził zasadę trwałości decyzji ostatecznych stwierdzając, że uchylenie lub zmiana ostatecznych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienia postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczegółowych.
Przywoływana ustawa z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym takich przepisów nie zawiera. Zawiera je natomiast Kpa w Rozdziałach 12 i 13 (w przepisach art. 145-152 oraz przepisach art. 154 - 163) zatytułowanych "Wznowienie postępowania" i " Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności, decyzji".
Przywołane przepisy Kpa dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji stanowią, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
- 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
- 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
- 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
- 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,
- 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,
- 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,
- 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (§ 1 art. 15b).
Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (§ 2 art. 156). Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ (art. 157 § 1). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2). Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 § 3).
Natomiast przepis art. 158 Kpa stanowi, że rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. (§ 1). Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (§ 2).
Z akt postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wynika, że w dniach [...],[...],[...] i [...] grudnia 2009 r. oraz w dniu [...] stycznia 2010 r. w siedzibie skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą jako firma PPHU [...] została przeprowadzona kontrola przez pracowników [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w B. Imiennego upoważnienia do przeprowadzenia tej kontroli udzielił zastępca [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B. z upoważnienia tego Inspektora.
Ustalenia z przeprowadzonej kontroli zostały zawarte w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 z późn. zm.), [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w B. w oparciu o zawarte ww. protokole ustalenie wydał w dniu [...] lutego 2010 r. decyzję (nr [...]), którą nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie [...] złotych za naruszenie ustawy z dnia [...] września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.). Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło: nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie; skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego; nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu; przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego; okazanie do kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy; skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu przewozu drogowego.
Od tej decyzji skarżący mimo jej doręczenia (w dniu [...] marca 2010 r.) i prawidłowego pouczenia o prawie i terminie odwołania do Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W., odwołania - co należy w kontekście wniosku z [...] czerwca 2011 r. mocno podkreślić - nie złożył. Natomiast przedmiotowy wniosek złożył dopiero po upływie 15 miesięcy, mimo iż okoliczności które wskazuje we wniosku z [...] czerwca 2011 r. - jak wynika z akt - były mu znane już na etapie rozpoczętej w dniu [...] grudnia 2009 r. kontroli.
Skarżący powołuje się na rażące naruszenie prawa. Tymczasem w ocenie Sądu nie doszło nie tylko do rażącego naruszenia prawa, czyli naruszenia prawa o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, ale w ogóle nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia obowiązującego prawa. Nieuzasadnionym bowiem w ocenie Sądu jest zarzut skarżącego, iż z przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie wynika stanowisko zastępcy wojewódzkiego inspektora transportu drogowego jak i twierdzenie, iż brak umocowania zastępcy do działania w imieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B. Zauważyć bowiem wypada, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - w art. 52 ust. 4, minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, określił, w drodze rozporządzenia zasady organizacji wojewódzkich inspektoratów transportu drogowego uwzględniając podział na komórki organizacyjne.
W oparciu o tę delegację ustawową wydane zostało rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 11 czerwca 2007 r. w sprawie zasad organizacji wojewódzkich inspektoratów transportu drogowego (Dz. U. z 2007 r., Nr 109, poz. 753). § 3 powyższego rozporządzenia stanowi, że szczegółową organizację wojewódzkiego inspektoratu określa regulamin organizacyjny ustalany przez wojewódzkiego inspektora i zatwierdzony przez wojewodę, po zaopiniowaniu przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Regulamin organizacyjny określa w szczególności: nazwy i zakres działania komórek organizacyjnych, zakres działania samodzielnych stanowisk, siedziby, zakresy i obszary działania oddziałów wydziału inspekcji - w przypadku ich utworzenia.
Z akt wynika, że zarządzeniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B. z dnia [...] września 2008 r., Nr [...] wprowadzono w oparciu o wskazane regulacje Regulamin organizacyjny Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w B.. Jego § 7 określa, iż w skład Inspektoratu wchodzą: zastępca, wydziały i samodzielne stanowiska. Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit a tego Regulaminu do zakresu zadań zastępcy należy koordynowanie pracą pozostałych wydziałów i samodzielnych stanowisk Inspektoratu w celu zabezpieczenia prowadzenia działań kontrolnych.
Z akt wynika, iż na dzień kontroli [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w B. upoważnił Zastępcę [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B. – R. J. do podpisywania w jego imieniu tj. w imieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B. upoważnień dla inspektorów transportu drogowego zatrudnionych w Wojewódzkim Inspektoracie Transportu Drogowego w B. do przeprowadzania kontroli w siedzibie przedsiębiorstw i innych podmiotów wykonujących przewozy drogowe oraz upoważnień do prowadzenia kontroli w trybie nadzoru nad wydawaniem licencji i zezwoleń w krajowym transporcie drogowym, a także zaświadczeń przy przewozach na potrzeby własne. Jest nim upoważnienie nr [...] z dnia [...] października 2008 r., nr [...].
Nadto należy zauważyć i stanowczo podkreślić (na co wielokrotnie zwracano już uwagę w ugruntowanym orzecznictwie), iż z samej istoty zastępstwa, wynika, iż zastępca jest uprawniony do zastępowania osoby zastępowanej. Zastępca to osoba zastępująca kogoś w jego czynnościach i jedynie konkretny przepis może ograniczyć prawa i obowiązki zastępcy w zastępowaniu osoby zastępowanej. Zbędne więc byłoby tu przywoływanie wszystkich orzeczeń sądowych w tym zakresie, zresztą trafnie i zasadnie wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Należy też zauważyć, że ustawodawca nie reguluje bezpośrednio kwestii uprawnień zastępcy, co zdaniem sądu oznacza, iż zastępca może zastępować organ, mając w tym zakresie pełnię praw i obowiązków, chyba że zostanie to prawem ograniczone, co oczywiście w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.
Tak więc nie doszło w ocenie Sądu do naruszenia wskazanych przepisów prawa jak i jakichkolwiek innych, i dlatego wobec braku przesłanek wskazanych w przywołanym przepisie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z art. 151 tej ustawy należało skargę jako chybioną oddalić.