Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy we Włocławku złożył skargę na uchwałę nr XXI/203/2017 Rady Miejskiej Lubieniu Krajeńskim z dnia 31 marca 2017 r. w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Lubień Krajeński na 2017 rok – wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.
Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale rażące naruszenie prawa, a mianowicie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, dalej powoływana jako "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1523, dalej powoływana jako "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych") poprzez zaniechanie jej opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zgodnie z treścią § 3 zaskarżonej uchwały, wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia. Jest ona aktem prawa miejscowego (w myśl art. 40 ust. 1 u.s.g.) i zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, dlatego w ocenie Prokuratora winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłoszeniu aktów normatywnych. Jest to warunek konieczny do wejścia w życie tej kategorii aktu prawnego, a zatem w opinii skarżącego zaskarżona uchwała jest niezgodna z przepisami art. 42 u.s.g. oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.
W odpowiedzi na skargę Rada stwierdziła, że uchwała obowiązywała tylko w 2017 r. Po wydaniu wyroku przez NSA z 17.
- 10. 2017 sygn. akt II OSK 268/16, uchwała na 2018 r. została już uchwalona jako akt prawa miejscowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Rozstrzygając niniejszą sprawę, wymaga wyjaśnienia kwestia, czy zaskarżona uchwała może być zaliczona do aktów prawa miejscowego, co przesądzałoby o konieczności jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego, stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Brak publikacji należałoby uznać za sprzeczność z prawem, skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały (art. 91 § 1 zd. 1 u.s.g.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych można było spotkać zróżnicowane poglądy na temat charakteru prawnego uchwał w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz tego, czy są one aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie NSA wyrażono stanowisko, że charakter prawny przedmiotowej uchwały może być dyskusyjny. Okoliczność, że określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. Wskazać należy, że wystarczy, aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego.
Skład Sądu rozpoznający przedmiotową sprawę opowiada się za ugruntowanym w ostatnim czasie stanowiskiem, że uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy z dnia sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017 r., poz. 1840) stanowi akt prawa miejscowego i tym samym podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (vide: np. wyroki NSA z 12.10.2016 r., sygn. akt II OSK 3245/16, z 14.06.2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, z 13.03.2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Każdorazowo, by móc przypisać aktowi normatywnemu stanowionemu przez gminę przymiot prawa miejscowego, należy wnikliwie poddać analizie jego cechy materialne i formalne. Konieczne jest zatem ustalenie, kto jest adresatem określonej normy postępowania oraz co było podstawą jego podjęcia. Tym samym o charakterze danego aktu prawnego przesądza podstawa prawna aktu oraz regulowana nim materia.
Akty prawa miejscowego, czyli przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są źródłami prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności oraz abstrakcyjności. Akt prawa miejscowego, co należy podkreślić, nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkujących lub przebywających na określonym terytorium. Wystarczy wskazać adresatów co najmniej grupowo, o ile wyodrębnienie dokonywane jest na podstawie określonego kryterium.
Uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno - konkretnym charakterze. Tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania. Oznacza to, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego, może zatem być w konkretnym przypadku dyskusyjny. Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z., a treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy, należało uznać, że stanowi ona akt prawa miejscowego.
W ocenie Sądu przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go jako aktu prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zatem podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt, co powoduje, że jest to akt prawa miejscowego, a nie akt wewnętrzny (patrz wyrok NSA z dnia 17 października 2017, sygn. akt II OSK 268/16).
Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Przyjęty program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go jako aktu prawa miejscowego.
Przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego, powinna zatem podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Fakt, że obecnie nie funkcjonuje już w obrocie, nie zmienia konieczności jej oceny, gdyż do momentu jej obowiązywania wywoływała określony skutek prawny.
Mając na uwadze powyższe, skarga podlegała uwzględnieniu, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).