Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 19 września 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 125/23

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej powoływana jako kpa) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...].

W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowe postępowanie, wskazując, że Wójt Gminy B. zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek B. D. (dalej określany jako Skarżący) z dnia 6 grudnia 2018 r. w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb ewidencyjny Ł., gmina B. Organ I instancji wskazał na podział nieruchomości dokonany zgodnie z decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], zatwierdzającą podział m.in. działki o nr [...]. Zdaniem organu, nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania w związku z podziałem nieruchomości.

Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej:

1. 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 105 § 1 kpa poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, podczas gdy w sprawie nie wystąpiła żadna przyczyna, która prowadziłaby do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i w następstwie powyższego do jego umorzenia;
2. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nieuwzględnienie, podczas gdy przepis ten wprost stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy terenu objętego przedmiotowym wnioskiem, a nie działki, bowiem terminem tym nie operuje ustawodawca, wobec czego możliwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części administracyjnie wydzielonej działki, co czyni przedmiotowe postępowanie koniecznym i uzasadnionym;
3. 3. błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść rozstrzygnięcia polegający na nieuwzględnieniu tego, że wniosek o wydanie warunków zabudowy może być z powodzeniem rozpoznany, a planowana inwestycja zrealizowana mimo dokonania podziału nieruchomości, bowiem wydzielenie kolejnych działek ze spornego gruntu nie powoduje niemożności zrealizowania zamierzonego przedsięwzięcia budowlanego, a nadto nie będzie kolidować z sąsiednimi zabudowaniami, ani możliwością ubiegania się o wydanie warunków zabudowy do działek wyodrębnionych;
4. 4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przysługującego Skarżącemu prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej mimo spełnienia wszelkich przesłanek zarówno prawnych, jak i faktycznych celem wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wójtowi Gminy B. do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., rozpatrując wniesione odwołanie, zauważyło, że sama tylko podnoszona przez Skarżącego kwestia dopuszczalności bądź braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej pozostaje bez wpływu na sprawę. W aktach organu pierwszej instancji znajduje się bowiem, wydana w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ostateczna decyzja Starosty B. z dnia [...] września 2019 r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany, podział nieruchomości i zezwalająca Wójtowi Gminy B. na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. O. w Ł. Z decyzji tej wynika m.in., że inwestycja będzie realizowana m.in. na działce nr [...] o pow. [...] ha, wydzielonej zgodnie z projektem podziału z działki nr [...] o pow. [...] ha.

Jednocześnie projekt podziału przewiduje wydzielenie z działki [...] działek nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, zaś działka nr [...] stanie się własnością Gminy B. z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

Jednocześnie wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obejmował działkę nr [...], obecnie już nieistniejącą, której część (po podziale) została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej. Natomiast z akt sprawy organu I instancji nie wynika, że doszło do zmiany przez inwestora tak określonego terenu inwestycji. W tym sensie objęty wnioskiem teren inwestycji już nie istnieje, w części bowiem został przeznaczony pod realizację inwestycji drogowej. Podkreślić należy, że działki te (sprzed podziału i po podziale) nie tylko różnią się oznaczeniem, ale i powierzchnią. Podział mógł mieć znaczenie ze względu na nowe parametry i wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisach wykonawczych. Powyższe uzasadniało wydanie przez Wójta Gminy decyzji o umorzeniu postępowania.

W ustalonym stanie faktycznym bezzasadne jest zatem dalsze prowadzenie postępowania w związku z brakiem możliwości wydania decyzji pozytywnej lub negatywnej dla terenu objętego wnioskiem.

Skargę na ww. decyzję złożył Skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji organów I i II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. 1. naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 138 kpa poprzez jego niewłaściwe i nieuzasadnione zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna przyczyna, która prowadziłaby do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i w następstwie powyższego do jego umorzenia;
2. 2. naruszenie art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nieuwzględnienie, podczas gdy przepis ten wprost stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy terenu objętego przedmiotowym wnioskiem, a nie działki, bowiem terminem tym nie operuje ustawodawca, wobec czego możliwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części administracyjnie wydzielonej działki, co czyni przedmiotowe postępowanie koniecznym i uzasadnionym;
3. 3. błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść rozstrzygnięcia polegający na nieuwzględnieniu, że wniosek o wydanie warunków zabudowy może być z powodzeniem rozpoznany, a planowana inwestycja zrealizowana mimo dokonania podziału nieruchomości gruntowej o numerze [...], bowiem wydzielenie kolejnych działek ze spornego gruntu nie powoduje niemożności zrealizowania zamierzonego przedsięwzięcia budowlanego, a nadto nie będzie kolidować z sąsiednimi zabudowaniami ani możliwością ubiegania się o wydanie warunków zabudowy do działek wyodrębnionych;
4. 4. naruszenie art. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy organ dopuścił się naruszenia przysługującego Skarżącemu prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej mimo spełnienia przesłanek zarówno prawnych, jak i faktycznych celem wydania decyzji;
5. 5. naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy wobec zaniechania ustalenia przez organ, czy podział przedmiotowej nieruchomości miał znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, czy możliwe było jej wydanie i czy podział nieruchomości miał znaczenie dla treści i wymogów wskazanych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy organ I instancji poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że podział ten mógł mieć znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy;
6. 6. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 kpa winien był zaskarżoną decyzję uchylić i przekazać sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymują swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest zasadna.

Zdaniem składu orzekającego, nie można zaakceptować, w tak ustalonym stanie faktycznym, tak rozumianej koncepcji bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 § 1 kpa). Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego, czyli oznacza brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga merytorycznie sprawy i wydanie takiej decyzji zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron oraz kończy bieg postępowania w określonej instancji. Jest to zatem forma wyjątkowa. Co do istoty należy sprawę załatwiać merytorycznie, zwłaszcza jeżeli wniosek został prawidłowo złożony. Nie oznacza to konieczności wydania decyzji dla strony pozytywnej. Może to być także decyzja odmowna, w zależności od sytuacji faktycznej i stanu prawnego.

Zdaniem Sądu, złożony w niniejszej sprawie wniosek spełniał warunki formalne pozwalające na jego merytoryczne rozpoznanie, czego organ nie uczynił. Mimo dokonania wydzielenia z nieruchomości, której dotyczył wniosek Skarżącego, a oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], dwóch działek o nr [...] i [...], możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ działka nr [...] nadal istnieje, a jedynie zmieniła się jej powierzchnia. Fakt wyodrębnienia z ww. działki innych działek nie powoduje, by organ nie mógł pochylić się nad merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Organ w toku postępowania miał możliwość wezwania Skarżącego do złożenia wyjaśnień, sprecyzowania treści pierwotnego wniosku, w szczególności poprzez dołączenie aktualnych map.

Skarżący, w konsekwencji, mógł dołączyć takie mapy i ewentualnie dokonać zmiany treści wniosku (terenu inwestycji) z uwzględnieniem dokonanego podziału, organ zaś zakończyć postępowanie poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej wniosek o ustalenie warunków zabudowy co do istoty.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 79a § 1 kpa, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Organ zaniechał takiego pouczenia Skarżącego, co stanowi naruszenie ww. przepisu. W ocenie Sądu, decyzja organu I instancji została zatem wydana przedwcześnie. Powyższe działanie organu narusza ponadto art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 i art. 12 § 1 oraz art. 77 § 1 kpa, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym zasadne były zarzuty zawarte w pkt 1 oraz 3-6 skargi.

Nie był zasadny natomiast zarzut naruszenia art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503), ponieważ opisane w pkt 2 skargi zarzuty nie pozostają w żadnym związku z jego treścią (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji).

W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływana jako "ppsa"), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji na zasadzie art. 153 ppsa związane będą oceną prawną przedstawioną w powyższych rozważaniach, a także wynikającymi z nich wskazaniami co do dalszego postępowania. Organ I instancji w pierwszej kolejności, stosując art. 79a § 1 kpa, wezwie Skarżącego do przedłożenia aktualnych i uwzględniających podział nieruchomości kopii mapy zasadniczej. Następnie dokona merytorycznej oceny treści wniosku, pamiętając równocześni o treści art. 79a § 1 kpa, oraz zasadach wynikających z art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 12 kpa zasadach postępowania administracyjnego.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 597 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy, koszty zastępstwa procesowego i opłata skarbowa.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta [...], będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych.

W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 14.08.2023 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.