Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1257/22

Uzasadnienie

Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. [...] i T. S. w T. (dalej powoływanej też jako: "mpzp", "uchwała", "plan miejscowy"), Rada Miasta działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" lub "upzp") przyjęła ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Na powyższą uchwałę B. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Skarżący powołał się na naruszenie interesu prawnego wynikającego z prawa własności działek nr [...], objętych ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego, wskazując na istotne uchybienie zasadom sporządzenia planu miejscowego, prowadzące do niemożności zastosowania zapisów planu miejącego "w praktyce" i ograniczenie skarżącego w możliwości korzystania z przysługującego mu prawa własności. Skarżący zarzucił organowi naruszenie:

1. 1) art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez brak określenia linii rozgraniczającej tereny o różnej intensywności zabudowy i różnej maksymalnej wysokościach zabudowy, pomimo iż w § 6 pkt 7 lit. c i f uchwały zróżnicowano te wartości dla pasa terenu o szerokości 80m i pozostałego terenu planu, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości z uwagi na brak określenia ww. linii i niejednoznaczne określenie terenów (pas o szerokości 80m) objętych ww. zróżnicowanymi wskaźnikami;
2. 2) art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez brak wyznaczenia linii rozgraniczających tereny zabudowy usługowej od zieleni urządzonej (tj. tereny o różnych przeznaczeniach), pomimo iż w § 6 pkt 3 lit. f uchwały ustanowiono nakaz wprowadzenia zieleni urządzonej przy nowo realizowanych parkingach lokalizowanych na powierzchni terenu, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego i interesu prawnego skarżącego, który nie ma także wiedzy ile żądanej ustaleniami planu miejscowego zieleni urządzonej ma zrealizować;
3. 3) art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp poprzez przyjęcie w § 6 pkt 2 lit. b i § 6 pkt 7 lit. k tiret drugie uchwały wzajemnie wykluczających się ustaleń w zakresie określenia sposobu realizacji miejsc do parkowania, stąd niewiadomym jest czy organ nakazuje czy zakazuje realizacji wolno stojących garaży, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego i interesu prawnego skarżącego;
4. 4) § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej opływanego jako: "rozporządzenie MI") poprzez błędne określenie w § 6 pkt 7 lit. h uchwały stosunku liczby miejsc parkingowych, na skutek odniesienia go do nigdzie niezdefiniowanej powierzchni użytkowej usług, a w pozostałym zakresie na skutek określenia tego stosunku z przekroczeniem delegacji ustawowej i w sposób nie dający normatywnych możliwości ustalenia wymaganej liczby miejsc parkingowych;
5. 5) art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia MI i art. art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez brak określenia lokalizacji infrastruktury technicznej oraz jej parametrów, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego i interesu prawnego skarżącego, gdyż pominięcie przedmiotowych ustaleń umożliwia dowolną realizację infrastruktury technicznej przez gminę, jako zadania własnego gminy, i pozbawia skarżącego wiedzy w tym zakresie – skarżący podkreślił przy tym, że w § 6 pkt 1 lit. b uchwały w ramach przeznaczania dopuszczalnego określono możliwość lokalizacji infrastruktury technicznej;
6. 6) art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w zw. z § 4 pkt. 9 lit. a i § 8 ust. 2 rozporządzenia MI poprzez brak określenia układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami przy jednoczesnej niemożności jednoznacznego powiązania rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego, co narusza ww. przepisy i oddziałuje na interes prawny skarżącego, gdyż na skutek naruszenia przez organ przepisów obligujących radę gminy do określenia układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury, skarżący nie ma wiedzy co do lokalizacji na jego działkach np. ścieżki rowerowej, a organu gminy zyskują swobodę realizacji inwestycji stanowiących zadanie własne gminy przy braku poszanowania prawa własności – skarżący podkreślił przy tym, że w § 6 pkt 1 lit. b uchwały w ramach przeznaczania dopuszczalnego określono możliwość lokalizacji dróg wewnętrznych, ciągów pieszych i dróg rowerowych, których nie wyznaczono na rysunku planu oraz, że drogi wewnętrzne stanowią element układu komunikacyjnego;
7. 7) art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w zw. z § 4 pkt. 9 lit. b rozporządzenia MI poprzez brak określenia warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego i interesu prawnego skarżącego, z uwagi na pominięcie obligatoryjnego ustalenia planu miejscowego i pozbawienie skarżącego wiedzy jak mają być obsługiwane komunikacyjnie stanowiące jego własność działki budowalne - skarżący zaznaczył przy tym, że przepis § 6 pkt 10 uchwały stanowi, że obsługa komunikacyjna ma następować zgodnie z przepisami odrębnymi, tymczasem brak jest w tym zakresie przepisów odrębnych, które regulowałyby indywidualne ustalenia z zakresu obsługi komunikacyjnej;
8. 8) art. 15 ust. 2 i 3 upzp poprzez wprowadzenie w § 6 pkt. 3 lit. d uchwały nakazu ochrony istniejącego drzewostanu, pomimo że możliwość wycinania drzew została uregulowana przepisami ustawy o ochronie przyrody i zależna jest od decyzji administracyjnej, a nie od zapisów planu miejscowego, co wykracza poza delegację ustawową i stanowi o dysponowaniu nieruchomością skarżonego w sposób nieuprawniony.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, wskazując na brak naruszenia norm prawa materialnego i procesowego. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów organ wskazał, że wbrew stanowisku skarżącego, nie było podstaw do wyznaczenia w planie linii rozgraniczających tereny o różnych zasadach zagospodarowania, gdyż nie stanowi podstawy do tego wyznaczanie jedynie różnych współczynników intensywności i wysokości zabudowy dla terenu objętego planem o symbolu 164.15-U1, dla którego ustalono jednolite przeznaczanie i wyznaczono linie rozgraniczające tożsame z granicami planu. Zaznaczył też, że ustalenia planu umożliwiają jednoznaczne ustalanie jakie wskaźniki intensywności i wysokości zabudowy dotyczą nieruchomości skarżącego. Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego brak wyznaczenia linii rozgraniczających tereny zabudowy usługowej od zieleni urządzonej, organ podkreślił, że ustalone w planie linie rozgraniczające teren o określonym przeznaczaniu odnoszą się jedynie do przeznaczania podstawowego, a nie dopuszczalnego, a zieleń urządzona jest funkcją dopuszczalną i dlatego nie została wydzielona liniami rozgraniczającymi.

Podniósł, że minimalna powierzchnia biologicznie czynna dla terenu o symbolu 164.15-U1 została wyznaczona jako 30% powierzchni działki budowlanej, i że może być ona realizowana w formie zieleni urządzonej również przy parkingach. Co do zarzutu zawarcia w planie miejscowym wzajemnie wykluczających się ustaleń w zakresie określenia sposobu realizacji miejsc do parkowania, organ wskazał, że zapisy planu należy interpretować łącznie, co oznacza możliwość realizacji garaży wolno stojących ale wielostanowiskowych, a nie indywidualnych. Organ nie podzielił także zarzutu dotyczącego błędnego określenia w § 6 pkt 7 lit. h uchwały stosunku liczby miejsc parkingowych, podkreślając że w § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia MI użyto zwrotu "w szczególności", co oznacza iż wyliczenie wskaźników w tym przepisie nie jest wyczerpujące oraz, że stosownie do § 3 ust. 2 uchwały, pojęcie powierzchni użytkowej (usług) zawarte w § 6 pkt 7 lit. h uchwały należy rozumieć zgodnie z Normami Polskimi.

Zdaniem organu bezzasadny jest również zarzut dotyczący kwestii ochrony w planie istniejącego drzewostanu, gdyż unormowanie § 6 pkt. 3 lit. d uchwały przyjęto ze względu na szczególny charakter terenu usług zdrowia i oświaty, a stosownie do § 3 ust. 1 pkt 11 uchwały plan miejscowy dopuszcza wycinkę zadrzewienia zgodnie z przepisami odrębnymi. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących pominięcia obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego w związku z brakiem określenia układu komunikacyjnego i lokalizacji infrastruktury technicznej oraz ich parametrów, a także warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym, organ podkreślił, że przedmiotowy plan miejscowy nie wyznacza terenów o przeznaczeniu na cele układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej, gdyż przeznacza cały obszar pod usługi, że w planie miejscowym nie występują tereny przeznaczone na cele komunikacji i infrastruktury technicznej, będącymi inwestycjami celu publicznego, i że na obszarze planu nie występuje potrzeba realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej (w tym dróg publicznych), które należą do zadań własnych gminy, o czym stanowi załącznik nr [...] do uchwały.

Organ wyjaśnił, że w przedmiotowym planie miejscowym zawarto ustalenia w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej adekwatne do przeznaczenia podstawowego terenu – zabudowy usługowej z zakresu oświaty, wychowania, kultury, opieki zdrowotnej i pomocy społecznej. Infrastruktura techniczna pełni funkcję służebną i uzupełniającą dla przeznaczania podstawowego, a której realizacja przez właścicieli działek odbywać się będzie zgodnie z przepisami odrębnymi. Podniósł, że ustalenia planu jedynie dopuszczają możliwość funkcjonowania na terenie o funkcji usługowej elementów zagospodarowania niezwiązanych bezpośrednio z tym przeznaczaniem (np. drogi wewnętrzne, ciągi piesze, drogi rowerowe, zieleń urządzona), i że elementy te nie stanowią układu komunikacyjnego miasta, a ich ewentualna lokalizacja zależy wyłącznie od potrzeb i woli właścicieli nieruchomości.

Wskazał, że nie można uznać, że drogi wewnętrzne będące jedynym z elementów przeznaczenia dopuszczalnego są elementem układu komunikacyjnego oraz, że w przedmiotowym planie wystąpiły szczególne warunki, jako że drogi publiczne położone są poza planem, dlatego też nie było podstaw do wyznaczenia układu komunikacyjnego i w związku z tym jego parametrów. Podkreślił przy tym, że brak układu komunikacyjnego w graniach planu, wynikający ze specyfiki obszaru objętego planem, nie stanowi o naruszeniu obowiązujących przepisów. Zaznaczył też, że skoro w granicach przedmiotowego planu miejscowego brak jest układu komunikacyjnego, to w związku z tym nie ma podstaw do zamieszczania w planie ustaleń w tym zakresie, w tym i w zakresie warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym.

Jednocześnie organ wskazał, że teren 164.15-U1 ma zapewnioną obsługę komunikacyjną zgodnie z przepisami odrębnymi (a takie stanowi np. ustawa o drogach publicznych regulująca kwestię zjazdów z nieruchomosci), o czym stanowi § 6 pkt 10 uchwały, a także że nieruchomość skarżącego ma bezpośredni dostęp od strony zachodniej do drogi publicznej, co potwierdza Porozumienie zawarte w dniu [...] października 2022 r. pomiędzy Gminą M. T. a skarżącym. Reasumując organ stwierdził, że w przedmiotowym planie miejscowym nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, a tym bardziej wymaganego art. 28 ust. 1 upzp dla stwierdzenia nieważności planu - istotnego naruszenia tych zasad, oraz że brak możliwości zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z oczekiwaniami skarżącego (realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) nie może być podstawę do unieważnienia uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Wniesiona w sprawie skarga, oparta na przesłance istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 28 ust. 1 upzp nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy.

Przed merytorycznym ustosunkowaniem się do zarzutów wniesionej skargi należy wskazać, że została ona wniesiona do Sądu przez osoby fizyczne w oparciu o postanowienia art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.). Stosownie do postanowień przywołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego wymaga wykazania po stronie wnoszącego skargę naruszenia jego interesu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie skarżący swój interes prawny wywodzi z prawa własności działek nr [...], które to objęte zostały ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego, wskazując że istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, prowadzi do niemożności zastosowania zapisów planu miejscowego "w praktyce" i ogranicza skarżącego w możliwości korzystania z przysługującego mu prawa własności. Sąd stwierdza, że przedstawione okoliczności pozwalają uznać, że skarżący w sposób wystarczający wykazał występowanie po jego stronie interesu prawnego w zaskarżeniu przywoływanej powyżej uchwały. Z tego też względu skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Odniesienie się do zarzutów skargi wymaga w pierwszej kolejności wskazania, że granice obszaru objętego przedmiotowym planem miejscowym pokrywają się linią rozgraniczającą teren o określonym przeznaczeniu i obejmują wyłącznie jedną jednostkę planistyczną o symbolu 164.15.-U1, dla której ustalono przeznaczenie podstawowe: teren zabudowy usługowej (z zakresu: oświaty, wychowania, kultury, opieki zdrowotnej, pomocy społecznej) oraz dopuszczalne: drogi wewnętrzne, ciągi piesze, drogi rowerowe, zieleń urządzona, infrastruktura techniczna. Obszar objęty planem, obejmujący fragment osiedla, ma powierzchnię ok. 1,47 ha. Stanowi on własność w ok 72% Gminy Miast T. i 28% skarżącego. W granicach planu położone są jedynie trzy obiekty usługowe, tj. Zakład Pielęgnacyjno-Opiekuńczy im. ks. J. P. przy ul. [...] i Przedszkole Miejskie nr [...] im. J. B. (należące do Gminy M. T.) oraz Przedszkole i Żłobek Niepubliczny "[...] (należące do skarżącego).

W skardze zarzucono zaskarżonej uchwale brak określenia linii rozgraniczającej tereny o różnej intensywności zabudowy i różnej maksymalnej wysokościach zabudowy oraz brak wyznaczenia linii rozgraniczających tereny zabudowy usługowej od zieleni urządzonej. W tym kontekście podnieść należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Uszczegóławia przytoczoną regulację przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia MI, który stanowi, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Z przytoczonych regulacji wynika, że obowiązkiem organu planistycznego jest wskazanie w planie miejscowym przeznaczania danego terenu oraz wyznaczanie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Treść art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do przeznaczenia terenu przyjmowanego w planie, a jedynie wskazuje, że określenie przeznaczenia terenu oraz wskazanie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania stanowi obligatoryjny element planu miejscowego. Obowiązek określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego wykorzystania i zagospodarowania. Nie oznacza to jednak, że ten sam teren musi mieć w planie jednorodne przeznaczenie i identyczne zasady zagospodarowania. Wymóg wprowadzenia linii rozgraniczających tereny ograniczony został bowiem przesłanką różnego przeznaczenia terenu lub różnych zasad zagospodarowania. Różne przeznaczenie terenu to przeznaczenie, które pozostaje w sprzeczności, a zatem gdy nie można go pogodzić, np. przeznaczenia na budownictwo mieszkaniowe z przeznaczeniem na produkcyjną działalność.

Dla danego terenu możliwe jest zatem ustalenie kilku sposób jego wykorzystania i zagospodarowania, pod warunkiem, że nie różnią się one od siebie w sposób zasadniczy. Do naruszenia wskazanych przepisów mogłoby w związku z tym dojść, gdyby prawodawca lokalny nie rozgraniczył od siebie terenów o różnym, sprzecznym w istocie odmiennym przeznaczeniu, lecz nie stanowi naruszenia tego przepisu określenie dla danego terenu przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego przeznaczenia uzupełniającego, czy też wyznaczenie w sposób niejednolity dla danego terenu określonych wskaźników zagospodarowania terenu. Ani z omawianych regulacji, ani z zasady zachowania ładu przestrzennego nie wynika wymóg określenia przeznaczenia terenu umożliwiającego realizację jedynie identycznej funkcji, jak też zachowania w każdym wypadku tożsamej wysokości i tożsamej intensywności dla całej zabudowy i całego terenu danej jednostki planistycznej.

Z zaskarżonej uchwały wynika, że określono w niej, zgodnie z wymogami art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp i § 4 pkt 1 rozporządzenia MI, przeznaczanie objętego planem terenu, oznaczając go symbolem 164.15-U1 oraz wyznaczono linie rozgraniczające ten stosunkowo niewielki teren, które to linie są tożsame z granicami planu miejscowego. Dla terenu oznaczonego symbolem 164.15-U1 wyznaczono przeznaczanie podstawowe – teren zabudowy usługowej, a także przeznaczanie dopuszczalne - drogi wewnętrzne, ciągi piesze, drogi rowerowe, zieleń urządzona, infrastruktura techniczna. Dla terenu tego ustalono jednolite rozwiązania wynikające z art. 15 ust. 2 upzp, w tym przeznaczenie, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska przyrody i krajobrazu, zasady kształtowania krajobrazu, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej, wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, zasady kształtowania zabudowy, szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym i zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Określono także jednolite wskaźniki zagospodarowania terenu, z wyjątkiem jedynie wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy i maksymalnej wysokości zabudowy, gdyż wskaźniki te zostały zróżnicowane dla pasu terenu o szerokości 80m, przylegającego do linii rozgraniczającej od strony ulicy [...] i dla pozostałego trenu (w przypadku wskaźnika intensywności zabudowy określono go odpowiednio w wymiarze: dla pasu terenu o szerokości 80m - 0,01-1,5 oraz na pozostałym terenie - 0,01-1,2; zaś wskaźnika maksymalnej wysokości zabudowy odpowiednio w wymiarze: dla pasu terenu o szerokości 80m - 4 kondygnacje nadziemne, 16 m oraz na pozostałym terenie - 3 kondygnacje nadziemne, 12 m). W tych okolicznościach należy w całości podzielić stanowisko organu, że w sprawie nie było podstaw do wyznaczenie w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnych zasadach zagospodarowania, gdyż dla jednostki planistycznej 164.15-U1 przyjęto w planie jednolite rozwiązania wynikające z art. 15 ust. 2 upzp, w tym zasady zagospodarowania, a niewielkie zróżnicowanie jedynie dwóch współczynników dla określonych obszarów terenu, tj. maksymalnej intensywności i wysokości zabudowy (odpowiednio o 0,3 – dla maksymalnej intensywności zabudowy, i o 4m – dla maksymalnej wysokości zabudowy) nie stanowi wystarczającej przesłanki do rozgraniczenia tych terenów liniami rozgraniczającymi, o których mowa w art. 15 ust. 2 upzp.

Jednocześnie należy podkreślić, że ustalenia planu umożliwiają jednoznaczne ustalanie jakie wskaźniki intensywności i wysokości zabudowy dotyczą pasu terenu o szerokości 80m, przylegającego do linii rozgraniczającej od strony ulicy [...], a jakie pozostałego terenu objętego planem (a więc nieruchomości skarżącego), skoro na rysunku planu miejscowego określono jego skalę w formie liczbowej (1:1000) i liniowej (podziałka liniowa), co umożliwia ustalenie odległości działek skarżącego od linii rozgraniczającej od strony ulicy [...] (wynoszącej ponad 150m). Nie było również podstaw do wyznaczenia linii rozgraniczających tereny zabudowy usługowej od zieleni urządzonej, gdyż zieleń urządzona stanowi jedynie przeznaczenie dopuszczalne, a więc zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z pkt 1 uchwały, przeznaczanie inne niż przeznaczenie podstawowe (tj. przeznaczanie dominujące na terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi), które jedynie uzupełnia lub wzbogaca przeznaczenie podstawowe i nie jest z nim sprzeczne.

W § 3 ust. 1 pkt 9 uchwały określono, że przez zieleń urządzoną należy rozumieć zróżnicowana? gatunkowo zieleń wysoka? (drzewa, krzewy) i niska? (trawniki i kwietniki), ukształtowana? funkcjonalnie i plastycznie. Mając na względzie treść przytoczonych unormowań, nie sposób podzielić stanowiska skarżącego, że zabudowa usługowa i uzupełniająca ją zieleń urządzona (drzewa, krzewy, trawniki i kwietniki), to funkcje o różnym, sprzeczny przeznaczeniu. Dopuszczenie realizacji zieleni urządzonej na terenie przeznaczonym pod usługi, ma jedynie uzupełniać i wzbogacać przeznaczenie podstawowe (teren zabudowy usługowej), i w ramach unormowań zaskarżonej uchwały nie ma podstaw do uznania, że możliwość realizacji zieleni urządzonej ma stanowić w istocie odrębne przeznaczenie możliwe do samodzielnej realizacji, pozostające w wewnętrznej sprzeczności z zapisami określającymi podstawowe przeznaczenie terenu, dlatego też prawidłowo ustalone w planie miejscowym linie rozgraniczające odniesiono wyłącznie do przeznaczania podstawowego i nie wyodrębniono odrębnej jednostki planistycznej dla zieleni urządzonej.

Wyznaczane zaś w planach miejscowych linie rozgraniczające tereny o określonym przeznaczeniu odnoszą się do przeznaczania podstawowego, a nie uzupełniającego. Zauważyć też należy, że zaskarżona uchwała stanowi jedynie w ramach zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu - o wprowadzeniu zieleni urządzonej przy nowo realizowanych parkingach lokalizowanych na powierzchni terenu (§ 6 pkt 3 lit. f), co oznacza że nie określa ona jakichkolwiek innych wymogów dotyczących realizacji zieleni urządzonej, dając skarżącemu swobodę i jedynie możliwość wykonania zieleni urządzonej.

Natomiast skoro w § 6 pkt 7 lit. e uchwały wyznaczano wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla terenu o symbolu 164.15-U1 w wymiarze 30% powierzchni działki budowlanej, to oznacza to, jak trafnie wskazał to organ, że skarżący może ten wymóg spełnić także w formie realizacji zieleni urządzonej przy parkingach. W tym stanie rzeczy Sąd nie podzielił zarzutów skargi naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp w związku z brakiem określenia w planie miejscowym linii rozgraniczającej tereny o różnej intensywności zabudowy i różnej maksymalnej wysokościach zabudowy oraz brakiem wyznaczenia linii rozgraniczających tereny zabudowy usługowej od zieleni urządzonej.

Za całkowicie bezpodstawny Sąd uznał również zarzut skargi dotyczący zawarcia w § 6 pkt 2 lit. b i § 6 pkt 7 lit. k tiret drugie uchwały wzajemnie wykluczających się ustaleń w zakresie określenia sposobu realizacji miejsc do parkowania. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego, analiza przepisu § 6 pkt 2 lit. b uchwały zakazującego lokalizacji na terenie 164.15-U1 wolno stojących garaży indywidualnych oraz przepisu § 6 pkt 7 lit. k uchwały określającego, że miejsca parkingowe można realizować jako – terenowe, - garaż: wolno stojący, wbudowany, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zaskarżony plan miejscowy zezwala na realizację wolno stojących garaży wielostanowiskowych, natomiast zakazuje realizacji wolno stojących garaży indywidualnych. Całkowicie więc niezrozumiałe jest stanowisko skarżącego, iż niewiadomym jest czy organ nakazuje czy zakazuje realizacji wolno stojących garaży, skoro z ww. zapisów planu, analizowanych bez konieczności dokonywania większych zabiegów interpretacyjnych, wynika możliwość realizacji garaży wolno stojących, ale wielostanowiskowych, a nie indywidualnych.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut skargi nieprawidłowego określenia w § 6 pkt 7 lit. h uchwały wskaźników minimalnej liczby miejsc do parkowania. Zauważyć należy, że unormowania § 6 pkt 7 lit. h uchwały zamieszczano w ramach zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

W przedmiotowym planie miejscowym wymóg art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp w zakresie określania minimalnej liczby miejsc do parkowania został spełniony, gdyż regulacje w tym przedmiocie zawarto w § 6 pkt 7 lit. h uchwały. Odnosząc się natomiast do przywołanego przez skarżącego przepisu § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia MI, to w pierwszej kolejności należy zauważyć, że przepis ten określa wymagane ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a zatem uszczegóławia wymogi wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp.

Ponadto co istotne, w § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia MI nie zawarto wyczerpującego katalogu wskaźników w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, co potwierdza zastosowany w tym przepisie zwrot "w szczególności" odnośnie wskaźników ilości miejsc parkingowych, w ramach których wymieniono ilość mieszkań, ilość zatrudnianych, powierzchnię obiektów usługowych i produkcyjnych. Oznacza to, że prawodawca lokalny może odwołać się także do innych wskaźników określających wymagany stosunek ilości miejsc parkingowych. W § 6 pkt 7 lit. h uchwały minimalną liczbę miejsc do parkowania odniesiono w stosunku do ilości zatrudnionych i powierzchni użytkowej usług, nie wymieniono natomiast wskaźnika ilość mieszkań, gdyż na terenie o symbolu 164.15-U1 nie przewidziano funkcji mieszkaniowej.

Ponadto odwołano się do wskaźnika ilości łóżek, gabinetów lekarskich, dzieci i uczniów, czego nie zabrania ww. § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia MI. Podkreślenia także wymaga, że powiązanie ilości miejsc postojowych z powierzchnią użytkową (usług – obiektów usługowych) jest rozwiązaniem stosowanym w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i decyzjach o warunkach zabudowy, i może być uznane za zgodne z prawem. Natomiast co do kwestii pojęcia powierzchni użytkowej (usług), należy wskazać, że przepis § 3 ust. 2 uchwały stanowi, iż pojęcia występujące w niniejszej uchwale, niewyjaśnione w ust. 1, należy interpretować zgodnie z definicjami przyjętymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z definicjami wynikającymi z Polskich Norm i przepisów odrębnych. Pojęcie powierzchni użytkowej (usług) zawarte w § 6 pkt 7 lit. h uchwały należy więc rozumieć, jako podkreślił to organ, zgodnie z Normami Polskimi (PN – ISO 9836).

Zdaniem Sądu nie narusza też art. 15 ust. 2 i 3 upzp wprowadzony w § 6 pkt. 3 lit. d uchwały w ramach zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, nakaz ochrony istniejącego drzewostanu, skoro § 3 ust. 1 pkt 11 uchwały określono, że przez ochronę istniejącego drzewostanu należy rozumieć zachowanie i wkomponowanie istniejącego zadrzewienia w zagospodarowanie terenu, oraz że dopuszcza się wycinkę zgodnie z przepisami odrębnymi. Z regulacji tych wynika, że plan miejscowy rzeczywiście ochronę istniejącego drzewostanu wiąże z zachowaniem i wkomponowaniem istniejącego zadrzewienia w zagospodarowanie terenu, ale jednocześnie zastrzega się w planie, że dopuszcza się wycinkę drzew zgodnie z przepisami odrębnymi. Wskazanie w planie miejscowym na dopuszczenie wycinki zadrzewienia zgodnie z przepisami odrębnymi, oznacza że plan miejscowym w tym zakresie odsyła do przepisów odrębnych, a więc do wskazanej przez skarżącego ustawy o ochronie przyrody i że w związku z tym możliwość wycinki istniejącego zadrzewienia zależna jest od decyzji administracyjnej, a nie od zapisów planu miejscowego. Ponadto charakter terenu objętego planem, tj. terenu usług zdrowia i oświaty, uzasadnia wprowadzenie wymogu ochrony istniejącego drzewostanu, co słusznie podkreślił organ.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skargi dotyczących kwestii pominięcia obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp i § 4 pkt. 9 lit. rozporządzenia MI w związku z brakiem określenia w planie układu komunikacyjnego i lokalizacji infrastruktury technicznej oraz ich parametrów, a także warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym, należy podkreślić, że użycie w art. 15 ust. 2 upzp zwrotu, iż "w planie miejscowym określa się obowiązkowo" elementy w nim wymienione, nie oznacza że plan miejscowy musi zawsze zawierać ustalenia wymienione w tej regulacji oraz, że niedopuszczalnym jest w uzasadnionych przypadkach dokonanie odstępstwa w tym zakresie. Przepis art. 15 ust. 2 upzp należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż określenie w planie miejscowym elementów wyszczególnionych w tym przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność.

Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę specyfikę i charakterystykę danego terenu, jego funkcję, sposób zagospodarowania i charakter zabudowy na nim występującej. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 upzp, ich brak nie może stanowić o niezgodności planu miejscowego z prawem. Plan miejscowy musi bowiem zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2, ale tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem uzasadniają dokonanie takich ustaleń. W art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp wskazano, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Jak zaś wynika z § 4 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia RM, ustalenia w tym zakresie, powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, oraz określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym.

Z przytoczonych regulacji wynika, że jedną z funkcji planu miejscowego jest wyznaczenie układu komunikacyjnego dla terenów, które z uwagi na okoliczności faktyczne wymagają takiego skomunikowania, a także określenie sieci infrastruktury technicznej. Niewątpliwe plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów objętych ustalaniami planu. Powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, a do takich terenów należy zaliczyć tereny przeznaczone pod drogi publiczne, mające zapewnić obsługę komunikacyjną poszczególnych terenów, objętych ustalaniami danego planu miejącego. W określonych sytuacjach obsługa komunikacyjna danego terenu może odbywać się również poprzez "wyznaczone" drogi wewnętrzne, a nie wyłącznie sieć dróg publicznych (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1192/21).

Z zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że plan miejscowy zapewnić ma możliwość obsługi komunikacyjnej poszczególnym terenom, natomiast nie wynika z nich generalny obowiązek, aby dla każdej działki budowlanej przedstawić na rysunku planu sposób dostępu do drogi publicznej za pomocą linii rozgraniczających tereny należące do systemu komunikacyjnego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 14 upzp przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Dokonując w kontekście poczynionych uwag, analizy zaskarżonej uchwały, należy zauważyć, że w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia ze szczególną sytuacją, gdyż granice obszaru objętego planem miejscowym, stanowiącego fragment osiedla, pokrywają się linią rozgraniczającą teren o określonym przeznaczeniu, tj. teren o symbolu 164.15.-U1, a zatem granice planu obejmują wyłącznie jedną jednostkę planistyczną o stosunkowo niewielkiej powierzchni 1,47 ha o przeznaczaniu podstawowym – zabudowa usługowa. W granicach planu położone są jedynie trzy obiekty usługowe, a celem sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego było zabezpieczanie potrzeb publicznych zgodnie z dotychczasowym użytkowaniem terenów, z uwzględnieniem ładu przestrzennego (patrz uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ulicach Ligi [...] i T. S. w T.).

Oznacza to, że wszystkie sąsiadujące z terenem o symbolu 164.15.-U1 obszary, a zatem i drogi publiczne pozostają poza opracowaniem przedmiotowej uchwały. Z uwagi na niewielki obszar terenu objętego ustaleniami planu miejscowego, stanowiącego fragment istniejącego już osiedla, nie wyznaczano w planie miejscowym za pomocą linii rozgraniczających terenów o przeznaczaniu na cele układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej. Wskazane okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem (tj. jego niewielki rozmiar i położenie w przestrzeni funkcjonującego od kilkudziesięciu lat osiedla) stanowią uzasadnienie dla stwierdzenia braku potrzeby i konieczność dokonania w planie tego rodzaju ustaleń, jak też wyznaczania wewnętrznych szlaków komunikacyjnych (ulic), w szczególności na prywatnej działce skarżącego. Niewątpliwie nie sposób zaakceptować planu miejscowego, który przewidywałby funkcjonowanie terenu inwestycyjnego bez dostępu do drogi publicznej.

W sprawie taka sytuacje jednak nie zachodzi. Z dokumentacji planistycznej i rysunek planu, stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały oraz akt sprawy wynika, że poza granicami opracowania przebiega droga publiczna - ul. [...], która przylega od strony wschodniej do terenu 164.15.-U1. Teren ten ma więc dostęp do drogi publicznej, a jak podkreślono nie każda działka budowlana na terenie planu musi mieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej, gdyż może być to również w świetle art. 2 pkt 14 upzp dostęp pośredni. Ponadto od strony zachodniej, w której to części położona jest nieruchomość skarżącego, teren 164.15.-U1, graniczy z działkami nr [...] oddanymi w trwały zarząd na rzecz Miejskiego Zarządu Dróg w T. w celu pełnienia funkcji dróg publicznych o statusie drogi gminnej, które jak wskazuje to Porozumienie z dnia [...] października 2015 r. zawarte pomiędzy Gminą M. T. a skarżącym, stanowią drogę dojazdową do ul. [...] Maja.

Z powyższego wynika, że teren 164.15.-U1, w tym nieruchomość skarżącego, ma dostęp do drogi publicznej. Należy też zaznaczyć, że określone w § 6 pkt 1 lit. b uchwały dla terenu 164.15-U1 przeznaczanie dopuszczalne (w tym drogi wewnętrzne, ciągi piesze, drogi rowerowe), nie wyznacza wewnętrznego układu komunikacyjnego terenu. Rację ma organ, że ustalenia planu jedynie dopuszczają możliwość funkcjonowania na terenie o funkcji usługowej elementów zagospodarowania niezwiązanych bezpośrednio z tym przeznaczaniem (np. drogi wewnętrzne, ciągi piesze, drogi rowerowe), że elementy te nie stanowią układu komunikacyjnego miasta, a ich ewentualna lokalizacja zależy wyłącznie od potrzeb i woli właścicieli nieruchomości. W sytuacji, gdy drogi wewnętrzne, ciągi piesze czy drogi rowerowe stanowią elementy przeznaczenia jedynie dopuszczalnego, zależnego w zakresie realizacji wyłącznie od woli właściciela nieruchomości, nie sposób uznać, że tworzą one wyznaczony przez organ planistyczny układ komunikacyjny danego terenu, który w związku z tym należy powiązać z układem zewnętrznym.

W tym miejscu należy też podkreślić, że w załącznik nr [...] do uchwały (Rozstrzygnięcie o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich funkcjonowania) wprost stwierdza się, że na obszarze objętym planem nie występuje potrzeba realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej (w tym dróg publicznych), które należą do zadań własnych gminy. Dlatego też w § 6 pkt 11 uchwały zawarto ustalenia dotyczące zaopatrzenia w infrastrukturę techniczną (poszczególne sieci) stosowne do właściwości terenu (w tym jego wielkości) którego dotyczą oraz jego przeznaczenia.

W świetle wskazanych okoliczności Sąd nie podzielił zarzutu skargi o istotnym naruszeniu w sprawie art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp i § 4 pkt. 9 lit. rozporządzenia MI. Należy nadmienić, że zaskarżony plan miejscowy w analizowanym zakresie nie zmienił w jakikolwiek sposób sytuacji prawnej nieruchomości skarżącego. Poprzez ustalenia planu nie doszło do jakiejkolwiek modyfikacji zakresu praw i obowiązków dotyczących obsługi komunikacyjnej i infrastrukturalnej nieruchomości skarżącego, w szczególności w zakresie kwestii dostępu do drogi publicznej.

W tym stanie rzeczy, uznając wszystkie zarzuty skargi za niezasadne, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniesionej w sprawie skargi. W sprawie, wbrew stanowisku skarżącego, nie doszło bowiem do istotnego naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, które w świetle art. 28 ust. 1 upzp powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Dlatego też Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddalaniu wniesionej w sprawie skargi.