Uzasadnienie
Uzasadnienie:
E. S., jako opiekun prawny syna R. S., złożyła wniosek o przyznanie pomocy w formie skierowania do Środowiskowego Domu Samopomocy w Golubiu – Dobrzyniu (vide; k. 17 - powyższy wniosek nie został opatrzony datą ani adnotacją o jego przyjęciu przez organ – uwaga Sądu).
Decyzją Starosty Golubsko – Dobrzyńskiego (poprzez upoważnionego Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Golubiu Dobrzyniu), decyzją z dnia 18.07.2022 r., na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 i ust. 2, art. 51a ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 51b ust. 5, art. 106 ust. 1 i ust. 4, art. 109, art. 112 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268), zwanej dalej: "u.p.s.", oraz art. 9 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 685), zwaną dalej: "u.o.z.p.", oraz § 7 ust. 1 i 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (Dz. U. z 2020 r. poz. 249), zwanego dalej: "rozporządzeniem", postanowił skierować R. S., zwanego dalej: "podopiecznym", do Środowiskowego Domu Samopomocy w Golubiu – Dobrzyniu od dnia 1.08.2022 r. do dnia 31.10.2022 r. oraz nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia stwierdzono, że na podstawie wniosku z [...].01.2022 r. o skierowanie do Środowiskowego Domu Samopomocy w Golubiu – Dobrzyniu, dalej również zwanego: "ośrodkiem", zostało wszczęte postępowanie administracyjne w trakcie którego ustalono, że do ww. wniosku załączono zaświadczenie lekarskie wydane przez lekarza rodzinnego o stanie zdrowia i o braku przeciwwskazań do uczestnictwa w zajęciach ośrodka i zaświadczenie lekarza psychiatry o występujących zaburzeniach psychicznych. Wskazano, że został przeprowadzony wywiad środowiskowy z podopiecznym przez MGOPS w Kowalewie Pomorskim w dniu 13.01.2022 r. oraz jego aktualizacja w dniu 30.06.2022 r. Stwierdzono, że po wnikliwej analizie akt sprawy ustalono, że podopieczny spełnia warunki i kryteria niezbędne do uczestnictwa w zajęciach ośrodka, który jest jednostką pobytu dziennego typu A,B,C,D obejmującą wsparciem osoby przewlekle, psychicznie chore z niepełnosprawnością intelektualną, osoby wykazujące inne przewlekłe zaburzenia czynności psychicznych oraz osoby ze spektrum autyzmu lub niepełno sprawnościami sprzężonymi.
Dodano, że zgodnie z § 7 ust. 6 rozporządzenia, w przypadku osób, które po raz pierwszy wystąpiły o skierowanie do środowiskowego domu samopomocy, decyzję o skierowanie do ww. domu wydaje się na czas określony, nie dłuższy niż 3 miesiące, konieczny do dokonania oceny możliwości zaproponowania osobie indywidualnego planu postępowania wspierająco – aktywizującego oraz okresu, jaki będzie niezbędny do jego realizacji.
Pismem z dnia 30.08.2022 r., Kierownik ośrodka, wystosował do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, informując, że 30.08.2022 r., odbyło się posiedzenie zespołu wspierająco – aktywizującego, na którym omówiono pobyty podopiecznego w ośrodku w okresie od 8.08.2022 r., na którym stwierdzono, że podejmowane próby w zakresie ustalenia i podjęcia realizacji planu adaptacyjnego są niemożliwe. Dodano, że ośrodek zapewnia wsparcie dla osób z niepełno sprawnościami i są to osoby starsze z dysfunkcją narządu ruchu, poruszające się o kulach, chodzikach bądź na wózku inwalidzkim, a ich średnia wieku wynosi 68 lat. Stwierdzono, że ośrodek nie jest w stanie zapewnić bezpieczeństwa podopiecznemu a także pozostałym uczestnikom i ww. zespół podjął decyzję o skreśleniu podopiecznego z listy uczestników z dniem 1.09.2022 r.
Decyzją Starosty Golubsko - Dobrzyńskiego (poprzez upoważnionego Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Golubiu - Dobrzyniu) decyzją z dnia 31 sierpnia 2022 r., na podstawie art. 104, art. 108 ust. 1 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwaną dalej: "kpa", art. 106 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1, 2 i 4, art. 51a, art. 5Ib ust. 1 i 5, art. 112 ust. 5 u.p.s., art. 9 u.o.z.p., oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia, postanowił:
1/ uchylić z dniem 1 września 2022 r. decyzję z dnia 18.07.2022 r. dotyczącą skierowania do ośrodka, 2/ decyzji nadać rygor natychmiastowej wykonalności.
Powyższe rozstrzygnięcie – po przytoczeniu ww. stanu faktycznego - organ I instancji oparł o następujące ustalenia i rozważania:
Zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s., decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5.
Wobec powyższego w związku z brakiem możliwości podjęcia realizacji planu adaptacyjnego przez zespół wspierająco - aktywizujący, jak również w trosce o bezpieczeństwo podopiecznego i pozostałych uczestników ośrodka, zaistniała przesłanka do uchylenia decyzji z dnia 18.07.2022 r. dotyczącej skierowania podopiecznego do ośrodka.
Zgodnie z art. 108 ust. 1 kpa decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.
Ze względu na konieczność skierowania kolejnej osoby z listy osób oczekujących na zajęcia w ośrodku, konieczne jest nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności.
W odwołaniu od powyższej decyzji E. S., zwana dalej: "stroną" lub "skarżacą", zarzuciła zaskarżonej decyzji wydanie jej bez podstawy prawnej.
W uzasadnieniu odwołania wyjaśniła, że realizacja decyzji z 18.07.2022 r. o skierowaniu do ośrodka była od samego początku utrudniana przez jego kierownictwo, skutkiem czego poprosiła na piśmie o pisemne potwierdzenie twierdzeń, które ustnie kierownik kierowała do rodziców podopiecznego. Ww. pismo zawierało następujące punkty:
1/ wymóg pozostawania rodziców na terenie ośrodka z podopiecznym, 2/ odmówienie podopiecznemu dowozu na zajęcia, 3/ wyznaczenie godzin, w których rodzice mieli przywozić podopiecznego, tak by nie spotykał się na holu z innymi pacjentami, przy czym każdorazowo udzielano informacji, że podopieczny nie jest przywożony w odpowiednich godzinach, 4/ treści przeprowadzonych z rodzicami rozmów w gabinecie, powodu podniesionego głosu i ataków na rodziców (przy zwróceniu uwagi przez skarżącą Kierownik, by była spokojniejsza przy podopiecznym bo nerwowe sytuacje źle na niego wpływają), 5/ podstawy prawnej do żądania kierownika ośrodka diagnozy podopiecznego i zarzucania braku opinii psychologa, 6/ twierdzenia Kierownika ośrodka, że nigdy nie mieli takiego podopiecznego i, stąd obawia się o bezpieczeństwo starszych pacjentów, 7/ odmowy na piśmie Kierownika, co do dalszej opieki i terapii podopiecznego.
Wyjaśniono, że w następstwie ww. pisma wydano zaskarżoną decyzję, która nie posiada podstawy prawnej.
Wskazano, że podczas przebywania podopiecznego w ośrodku nie zaistniała żadna sytuacja, stwarzająca zagrożenie dla niego lub innych pacjentów. Ośrodek nie posiada pokoju wyciszeń, który jest wymagany przy literce D. Brak jest też pomieszczeń wyodrębnionych specjalnie dla autystów. Zarzucono też, że podopiecznemu nie napisano żadnego programu, ani nie wiadomo jakie metody komunikacji alternatywnej są stosowane w tej placówce. Wywodzono, że zatem ośrodek, posiadając literkę D nie jest przystosowany do rehabilitacji i opieki nad osobami z autyzmem.
Podniesiono, że odpowiedź skarżąca otrzymała dopiero 12 września i jest to pismo znak ŚDS.0720.57.2022, w którym w krzywdzący sposób cała wina przerzucona jest na nas rodziców, lecz ośrodek nie dał szans podopiecznemu na adaptację usuwając go po niecałym miesiącu. Wyjaśniono, że na zarzuty skarżąca odpowiedziała osobnym pismem, które zostało wysłane 13 września do kierowniczki ośrodka i do wiadomości do Starosty.
Zarzucono, że nie występują przesłanki wskazanej podstawy materialnoprawnej decyzji, tj. art. 163 kpa, w zw. z art. 106 ust. 5 u.p.s.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z dnia 25 października 2022 r., na podstawie art. 51 ust. 1, ust. 2 i 4, art. 51a ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 11 oraz art. 106 ust. 5 u.p.s., § 7 ust. 6 rozporządzenie, a także art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższe rozstrzygnięcie – po przytoczeniu dotychczasowego stanu faktycznego i zacytowaniu brzmienia art. 51a ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 5 u.p.s. - organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania:
Podstawą uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej może być art. 11 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
W świetle powyższych unormowań, w przypadku gdy uczestnik nie realizuje przyjętego dla niego planu postępowania adaptacyjnego, zagraża bezpieczeństwu pozostałym uczestnikom zachodzą ww. przesłanki do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia, jak też ograniczenia rozmiaru świadczenia, a podstawą uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej są cytowane wyżej przepisy, które znalazły zastosowanie w sprawie.
W skardze złożonej do Sądu, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie.
Strona zarzuciła naruszenie art. 7,8,77, 80 § 1 kpa oraz art. 106 ust. 5 u.p.s., które miało wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że nie zaszła żadna z przesłanek z art. 106 ust. 5 u.p.s., nie wystąpiła w stosunku do skarżącej. Wytknięto, że organ odwoławczy nie wskazał, która przesłanka ww. artykułu dotyczy strony i podopiecznego i dlatego decyzje organów obu instancji zostały wydane bez podstawy prawnej i w oparciu o błędny stan faktyczny, którego same nie zbadały w toku prowadzonych postępowań, opierając się tylko i wyłącznie na arbitralnych dywagacjach kierownika ośrodka, które na żadnym etapie postępowania nie zostało zweryfikowane w oparciu o twierdzenia rodziców podopiecznego, którzy razem uczestniczyli w jego zajęciach w ośrodku.
Podkreślono, że decyzja organu I instancji została wydana po zgłoszeniu przez rodziców nieprawidłowości występujących w ośrodku, bez wcześniejszego zbadania zasadności tych zarzutów.
Powołano się na gwarancje Konstytucji R.P., zapewniającej prawo do niedyskryminacji.
Zarzucono, że złożenie zapytania o nieprawidłowości do Kierownika ośrodka oraz Starostwa Powiatowego nie spowodowały wszczęcia postępowania wyjaśniającego bądź skargowego, lecz skreślenie podopiecznego z listy uczestników ośrodka, a cała sprawa opiera się na twierdzeniach jednej osoby pani kierownik ośrodka, która wyznaczyła cały tok postępowania organów.
Wytknięto, że nikt nie odniósł się do zarzutów rodziców podopiecznego traktując je milcząco, a żaden z organów nie wezwał stron do złożenia dodatkowych wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Tymczasem chodzi o dobro osoby niepełnosprawnej i funkcjonowanie podmiotu powołanego do pomocy, za pieniądze publiczne.
Stwierdzono, że podopieczny był uczestnikiem pod opieką rodziców i stanowczo nie stwarzał żadnego zagrożenia, co staje się pomówieniem i godzi w jego dobro, a także rodzina stosowała się do wszystkich wytycznych pani kierownik ośrodka.
Podniesiono, że z decyzji z 18 lipca 2022 r., o skierowaniu podopiecznego do ośrodka, wynikało, że podopieczny spełnia warunki i kryteria do uczestnictwa w zajęciach ośrodka.
Wskazano, że od samego początku rodzice podopiecznego wyczuli niechęć kierownika ośrodka w stosunku do ich rodziny, a pierwsze nieporozumienia dotyczy sprawy dowozu, którego odmówiono podopiecznemu, tłumacząc się brakiem kierowcy, który przebywał na L4. Ponadto rodziców podopiecznego zmuszono do przebywania z nim na terenie ośrodka, bez możliwości samodzielnego wyjścia poza budynek nawet na kilka minut. Zażądano aktualnej diagnozy (pismo SDS.0711.8.2022), a do czasu jej dostarczenia, podopieczny miał nie realizować procesu adaptacyjnego.
Wyjaśniono, że pismo rodziców podopiecznego do Kierownika ośrodka z 18.08.2022 r., dowodzi problemów jakie im stwarzano od samego początku, a pomimo, że rodzice podopiecznego przywozili go w każdym możliwym terminie zawsze według p. Kierownik było to o niewłaściwej godzinie. Ponadto podopieczny miał przyjeżdżać gdy pozostałych uczestników nie było na holu. W ocenie skarżącej, kierownik ośrodka wyraźnie bała się konfrontacji podopiecznego z pozostałymi uczestnikami wskazując na jego przewagę fizyczną, gdy tymczasem pomimo faktu, że jest on dużym człowiekiem, mentalnie zachowuje się jak małe dziecko. Według opinii terapeuty z Ośrodka [...] podopieczny nie jest agresywny, nie stwarza zagrożenia dla terapeuty, wykazuje jedynie zachowania, które są definiowane dla osób upośledzonych w st. głębokim, z którymi można wypracować obiecujące efekty podczas systematycznej terapii (opinia terapeutyczna z 01.09.2022).
Podkreślono, że pracująca z podopiecznym na terenie ośrodka, pedagog była dobrej myśli, że proces adaptacyjny się powiedzie, zwłaszcza, że podejmował on współpracę przy proponowanych mu zajęciach. Wskazano, że dopiero z pisma od wojewody WPS.III.9421.1.138.2022.EA skarżąca dowiedziała się, że podopieczny wykazywał według ośrodka zachowania agresywne i miał ponoć zaatakować terapeutę. Tymczasem z podopiecznym jego rodzice przebywali na terenie ośrodka non stop i skarżąca nie widziała żadnych zachowań agresywnych a tym bardziej ataku na terapeutę. Podkreślono, że podopieczny do 2020 r. uczęszczał do Szkoły Specjalnej nr [...] i nigdy nie zgłaszano jego agresywnych zachowań i szkoła radziła sobie sama, nie wymagając pomocy ani obecności rodziców.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Stosownie do art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.".
Orzekanie w myśl art. 135 p.p.s.a.- następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.
Kontrola sądowa przeprowadzona w niniejszej sprawie skutkowała uznaniem, że spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
Przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta w oparciu o przepisy u.p.s.
Celem pomocy społecznej zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. W myśl art. 3 ust. 4 u.p.s., potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.
Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 1 i 4 u.p.s., osobom, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, mogą być przyznane usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze lub posiłek, świadczone w ośrodku wsparcia.
Na podstawie decyzji Starosty z dnia 18.07.2022 podopieczny został skierowany do ośrodka, co poprzedzało ustalenie, że spełnia on kryteria art. 51 ust. 1, 2 i 4 u.p.s., a mianowicie, że jest osobą, która ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymaga częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, poprzez przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych, świadczonych w ośrodku wsparcia dziennego pobytu dla osób z zaburzeniami psychicznymi, w postaci środowiskowego domu samopomocy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 106 ust. 5 w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s. Zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s., decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 (...).
Przytoczony przepis w stosunku do unormowania zawartego w art. 163 kpa, pozwalającego na zmianę decyzji ostatecznej, stanowi szczególną regulację, pozwalającą organowi administracji publicznej do dokonania zmiany lub uchylenia decyzji w przypadku wystąpienia jednej z okoliczności wymienionych w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5, nawet bez zgody strony.
Organ I instancji w decyzji z dnia 31.08.2022 r., jako przyczyny jej wydania wskazał brak możliwości podjęcia realizacji planu adaptacyjnego przez zespół wspierająco - aktywizujący, jak również troskę o bezpieczeństwo podopiecznego i pozostałych uczestników ośrodka, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 106 ust. 5 u.p.s., lecz nie wskazując żadnej innej regulacji prawnej, pod której hipotezę mogłyby zostać zakwalifikowane okoliczności, które legły u podstaw wydania ww. decyzji. Oznacza to, że organ I instancji w istocie nie dokonał subsumpcji stanu faktycznego do zastosowanego przepisu, albowiem art. 106 ust. 5 w swojej hipotezie, nie zawiera takiej narracji stanu faktycznego, którą organ pierwszoinstancyjny uznał za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Już z tych zasadniczych przyczyn doszło do rażącego naruszenia prawa.
Należy bowiem podzielić stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 12.01.2010 r., I OSK 458/09, LEX nr 553996, zgodnie z którym zastosowanie przepisu prawa do stanu faktycznego niezapisanego w przepisie prawa stanowi rażące naruszenie prawa.
Co więcej, żaden z przepisów u.p.s., nie stanowi, by "brak możliwości podjęcia realizacji planu adaptacyjnego przez zespół wspierająco – aktywizujący", jak też "troska o bezpieczeństwo podopiecznego i pozostałych uczestników ośrodka", mógł być podstawą zastosowania regulacji art. 106 ust. 5 u.p.s. W konsekwencji, na gruncie przepisów u.p.s., nie istniała norma prawna, pozwalająca organowi I instancji na zastosowanie instytucji uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie przyjętych podstaw faktycznych. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia, wraz z przepisami u.p.s. (art. 106 ust. 5), organ powołał też art. 163 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Przepis ten wyraźnie odnosi się do przepisów szczególnych, a więc do regulacji u.p.s., która nie przewiduje uchylenia decyzji na podstawie przesłanek wskazanych przez organ I instancji.
Próba poszukiwania z urzędu przez Sąd istnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, nie mogłaby nie uwzględnić regulacji art. 162 kpa. Przepis ten w paragrafie 1 reguluje instytucję wygaśnięcia decyzji, stanowiąc, że, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:
- 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (art. 162 § 1 pkt 1),
- 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku (art. 162 § 1 pkt 2).
Przepis art. 162 kpa w paragrafie drugim, reguluje instytucję uchylenia decyzji ostatecznej, stanowiąc, że organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie (art. 162 § 2).
Przepis art. 162 § 3 kpa, przesądza jedynie o formie rozstrzygnięcia, stanowiąc, że organ stwierdza wygaśnięcie decyzji lub uchyla decyzję na podstawie przepisów § 1 i 2 w drodze decyzji.
Z powyższej regulacji wynika, że poszukiwanie istnienia podstawy prawnej w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym na podstawie powyższej ogólnej normy kpa, musiałoby jednak odnieść się do przesłanek jej zastosowania, a więc bezprzedmiotowości decyzji, gdy leżałoby to w interesie społecznym lub interesie strony lub braku dopełnienia warunku przez stronę (wygaśnięcie decyzji) albo braku dopełnienia warunku przez stronę (uchylenie decyzji). Należy jednak stwierdzić, że poza kompetencją Sądu jest czynienie samodzielnych ustaleń faktycznych podpadających pod hipotezę art. 162 § 1 i 2 kpa.
Natomiast ocena, czy poczynione przez organ I instancji ustalenia (tj. brak możliwości podjęcia realizacji planu adaptacyjnego przez zespół wspierająco - aktywizujący, jak również troska o bezpieczeństwo podopiecznego i pozostałych uczestników ośrodka), stanowią podstawę zastosowania ww. przepisu art. 162 kpa, nie może zostać dokonana z tej przyczyny, że wskazane ustalenia faktyczne zostały dokonane z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Organ pierwszoinstancyjny stwierdził, że wskutek decyzji "ŚDP", (jak można przypuszczać, chodzi o ośrodek), o wykreśleniu skarżącego z listy uczestników zaistniała przesłanka do uchylenia decyzji Starosty Golubsko – Dobrzyńskiego z dnia 18.07.2022 r. o skierowaniu podopiecznego do ośrodka.
Ustalenie to nie dość, że zostało dokonane bez wskazania źródła dowodowego, to jeszcze błędnie wskazuje, że decyzję o skreśleniu podopiecznego z listy uczestników podjął ośrodek, gdy tymczasem z pisma Kierownika ośrodka z 30.08.2022 r., wynika, że ww. decyzję podjął zespół wspierająco – aktywizujący ośrodka (k. 37 akt organu I instancji).
Powyższe pismo stwierdza ponadto, że zespół wspierająco – aktywizujący, uznał, iż podejmowane próby w zakresie ustalenia i podjęcia realizacji planu adaptacyjnego są niemożliwe oraz, że ośrodek nie jest w stanie zapewnić bezpieczeństwa podopiecznemu, a także pozostałym uczestnikom. W ocenie Sądu, na podstawie li tylko ww. pisma, organ I instancji nie był uprawniony do poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie. Przede wszystkim, tezom zawartym w ww. piśmie przeczy pismo skarżącej z 18.08.2022 r., skierowane do Kierownika ośrodka, w którym opisała szereg nieprawidłowości, które jej zdaniem zaistniały w postępowaniu placówki względem podopiecznego, obarczając winą ośrodek za brak realizacji programu rehabilitacyjnego wobec syna, co szczegółowo, jasno i zrozumiale szczegółowo wyjaśniła (tezy ww. pisma przytoczono w odwołaniu strony). O ile ww. pismo skarżącej jednoznaczny wskazuje jej zarzuty wobec placówki, wraz z ich uzasadnieniem, to ww. pismo Kierownika ośrodka z 30.08.2022 r., jest niejasne, niepełne, budzi poważne wątpliwości oraz potwierdza czynność niezgodną z prawem.
Po pierwsze, tak poważna diagnoza, że "podejmowane próby w zakresie ustalenia i podjęcia realizacji planu adaptacyjnego są niemożliwe", która może wyeliminować pacjenta z placówki leczniczej, powinna zostać wyczerpująco uzasadniona. W innym wypadku bowiem brak jest możliwości jej weryfikacji, tak przez stronę, jak i inne podmioty orzekające, w tym sądy. To samo dotyczy też stwierdzenia o braku możliwości zapewnienia bezpieczeństwa, które dodatkowo budzi wątpliwości, jeśli zważyć, że na podstawie dokumentów, w tym medycznych, podopieczny został zakwalifikowany do ośrodka, który dysponuje wykwalifikowaną kadrą i który powinien być organizacyjnie przygotowany, by realizować cele, dla których został powołany dla pacjentów o takich schorzeniach, jak podopieczny.
Po drugie, z rozporządzenia (cyt. wyżej rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy), nie wynika kompetencja zespołu wspierająco – aktywizującego do skreślenia pacjenta z listy uczestników ośrodka. Po trzecie, w konsekwencji powyższego, podjęta pierwszoinstancyjna decyzja z dnia 31.08.2022 r., została oparta o sprzeczną z prawem decyzję zespołu wspierająco – aktywizującego, której zresztą brak jest w aktach sprawy. Co istotne, tak decyzja zespołu wspierająco – konsultacyjnego o skreśleniu podopiecznego z listy uczestników ośrodka, określiła datę tego z dniem 1.09.2022 r., a rozstrzygnięcie to powielił Starosta, opierając się w istocie na rozstrzygnięciu ww. zespołu, nie czyniąc własnych ustaleń w sprawie.
W tych warunkach, naruszenie prawa procesowego przez organ I instancji, należy uznać za rażące, tym bardziej, że organ ten nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Nie poczynił ustaleń, z jakiego powodu zespół wspierająco – aktywizujący określił ww. przeciwwskazania do pobytu podopiecznego w ośrodku, ale też, czy rzeczywiście odbyło się posiedzenie tego zespołu, czy i jak zostało udokumentowane, w jakiej formie i w oparciu o jaką podstawę prawną zespół ten wydał decyzję o skreśleniu podopiecznego z listy uczestników ośrodka i jak decyzja ta została udokumentowana.
Organ ten wydając decyzję poprzestał jedynie na jednym dokumencie, tj. piśmie Kierownika ośrodka z 30.08.2022 r., - którego zresztą nie powołał jako dowodu - ani nie weryfikując prawdziwości jego treści w jakikolwiek sposób, w tym poprzez uzyskanie stanowiska rodziców podopiecznego. Nie zostało więc przeprowadzone jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. A właśnie taka wada postępowania – brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego - kwalifikowana jest przez orzecznictwo, jako rażące naruszenie prawa (vide: wyrok WSA w Kielcach z 8.03.2017 r., sygn. akt: II SA/Ke 1070/16; wyrok WSA w Warszawie z 2018-12-19, sygn. akt: VI SA/Wa 1605/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z 2018-12-19, sygn. akt: VI SA/Wa 1599/18). Niewątpliwie organowi I instancji należy też przypisać całkowite uchylenie się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, co orzecznictwo również kwalifikuje, jako rażące naruszenie prawa (np. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 926/12).
Sytuacja taka obligowała Sąd do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, jak i decyzji organu odwoławczego utrzymującą tę decyzję w mocy.
Należy jednak stwierdzić, że organ odwoławczy niezależnie od faktu utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej dotkniętej wadą nieważności, dopuścił się również rażącego naruszenia przepisów postępowania. Nie tylko bowiem w jakimkolwiek stopniu nie ustosunkował się do zarzutów odwołania i nie rozpoznał ponownie sprawy w jej całokształcie, ale w ogóle nie poczynił jakichkolwiek ustaleń faktycznych, nie przeprowadzając jakiegokolwiek też postępowania wyjaśniającego. Treść uzasadnienia jego decyzji ogranicza się do przytoczenia przepisów prawa. W szczególności organ odwoławczy stwierdził, że podstawą uchylenia decyzji może być art. 11 ust. 2 u.p.s. Stwierdzenie to nie wnosi nic do sprawy, albowiem wskazanie, który przepis "może być" podstawą rozstrzygnięcia, nie jest ani wskazaniem zastosowanej normy prawnej, ani też ustaleniem faktycznym. Podobnie też nic nie wnosi do sprawy stwierdzenie tego organu, że: "w przypadku gdy uczestnik nie realizuje przyjętego dla niego planu postępowania adaptacyjnego, zagraża bezpieczeństwu pozostałym uczestnikom zachodzą ww. przesłanki do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia, jak też ograniczenia rozmiaru świadczenia, a podstawą uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej są cytowane wyżej przepisy, które znalazły zastosowanie w sprawie".
Pomijając już omówioną wyżej okoliczność, że wskazane wyżej stany faktyczne, nie stanowią przesłanki z żadnego przepisu do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenie, to przede wszystkim, z treści stanowiska organu odwoławczego nie wynika, że wskazane zachowania zostały poczynione przez podopiecznego, albowiem organ odwoławczy zachowań tych mu nie przypisał, lecz wypowiedział się ogólnie, co może dotyczyć każdego uczestnika rehabilitacji ośrodka. Ponadto powstała nie dająca się wyjaśnić poprzez lekturę ww. uzasadnienia wątpliwość, czy sformułowanie: "cytowane wyżej przepisy", dotyczą wcześniej wymienionego art. art. 11 ust. 2 u.p.s., skoro hipoteza tego przepisu ma się nijak do omówionych wyżej przypuszczalnych zachowań uczestnika rehabilitacji. Dodać trzeba, że podopieczny jest całkowicie ubezwłasnowolniony, więc ewentualne przypisanie mu braku współdziałania, musiałoby być powiązane z opisanym działaniem jego opiekuna prawnego, czego żaden z organów nie poczynił.
W konsekwencji, brak jest możliwości rozpoznania, jaką właściwie podstawę prawną organ odwoławczy zastosował w sprawie utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Wszystko to wręcz urąga wszelkim standardom procedury administracyjnej.
Rażące naruszenie więc podstawowych norm procesowych w postaci art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 kpa, należało przypisać organom obu instancji.
Biorąc pod uwagę powyższe, z uwagi na rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego przez organ I instancji oraz rażące naruszenie przepisów postępowania przez organ odwoławczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny i wskazać wynikających z poczynionych powyższych rozważań, a w szczególności ustalą stan faktyczny sprawy po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego z rozważeniem stanowiska skarżącej i Kierownika ośrodka, wskazując dowody, na których się oparły dokonując analizy, której obowiązek wynika z art. 107 § 3 kpa. Po ustaleniu stanu faktycznego sprawy, organy następnie rozważą, czy poczynione ustalenia faktyczne wyczerpują czy też nie, hipotezę normy prawnej umożliwiającej wydanie decyzji uchylającej decyzję Starosty Golubsko – Dobrzyńskiego z dnia 18.07.2022 r., o skierowaniu podopiecznego do ośrodka.
Organy zwrócą też uwagę na okoliczność, że w decyzji organu I instancji został w sposób niepełny określony jej adresat poprzez wskazanie jedynie osoby podopiecznego, gdy tymczasem fakt jego ubezwłasnowolnienia całkowitego wymagał dookreślenia, że podopieczny działa przez opiekuna prawnego w osobie skarżącej.