Uzasadnienie
Decyzją z 26 października 2022 r. nr GOPS.4603.1.49.2022, Wójt Gminy Książki odmówił J. K. (skarżącej) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem – M. K.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w sprawie nie został spełniony warunek wynikający z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 – dalej "u.ś.r."), tj. niepełnosprawność męża nie powstała w którymś z okresów wymienionych w tym przepisie, ale po ukończeniu przez nią 25 roku życia.
Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, decyzją z 14 grudnia 2022 r., nr SKO-82-893/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, organ przywołał treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. i zakwestionował zaistnienie przesłanki negatywnej wynikającej z tego przepisu w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego wydanego na jego kanwie. Po przywołaniu treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. organ stwierdził jednak, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury i że o ile wypłata emerytury na jej wniosek została wstrzymana, to nie powoduje to utraty prawa do tego świadczenia, a więc nie wpływa na istnienie negatywnej przesłanki dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
W skardze na powyższą decyzję J. K. wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji i zobowiązanie organu. na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a, do wydania decyzji przyznającej jej wnioskowane świadczenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosła nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.s.r. polegające na pominięciu celów u.ś.r. i przyjęciu, że ustalenie prawa do emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi przywołała argumentację na poparcie postawionego zarzutu, akcentując, że wstrzymanie wypłaty emerytury niweczy negatywną przesłankę wynikającą z ww. przepisu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca podjęte zostały z naruszeniem prawa procesowego i materialnego, toteż podlegają one uchyleniu.
Rozpoznając niniejszą sprawę dostrzec najpierw należy, że organy obu instancji przyjęły odmienne stanowiska w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego. Organ I instancji stanął na stanowisku, że występuje negatywna przesłanka do przyznania świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. Organ odwoławczy natomiast uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na moment powstania niepełnosprawności męża skarżącej, który to pogląd Sąd podziela. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, Trybunał za niekonstytucyjne uznał różnicowanie, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., sytuacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, których niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w ww. przepisie od tych, których niepełnosprawność powstała w okresach późniejszych. Oznacza to, że na wynik spraw z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych przestała mieć wpływ kwestia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jeżeli niepełnosprawność ta powstała później niż do ukończenia przez nią 18, względnie 25 roku życia, w tym bowiem zakresie ww. przepis jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasada równości wobec prawa).
Zasadniczy problem prawny w niniejszej sprawy sprowadził się do konieczności wyjaśnienia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano). Przepis powyższy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.
Poza sporem w sprawie pozostaje, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem (orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności – k. 18 akt. adm.). Skarżąca uprawniona jest do emerytury, której wypłatę na jej wniosek wstrzymano od 1 października 2022 r., co wynika z decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 20 października 2022 r., nr DSG/15/GE-08108559-2.
Sąd rozpoznający sprawę popiera dominujące aktualnie stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że w obecnych realiach pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie emerytalno-rentowe w niższej wysokości nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, kiedy świadczenie pielęgnacyjne wynosić miało 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.
W obecnych warunkach wysokość świadczenia pielęgnacyjnego przekracza minimalne wysokości emerytur i rent. Stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.
Skoro celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających świadczenie emerytalno-rentowe w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (vide: wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Osobom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy (czyli wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1b) ustawodawca pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 33 ust. 1 ust. 1 właściwej dla skarżącej ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 266), zgodnie z którym w razie zbiegu prawa do emerytury z prawem do renty na podstawie ustawy, uprawnionemu przyznaje się jedno świadczenie - wyższe lub wybrane przez uprawnionego.
W ocenie Sądu systemowa wykładnia art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz art. 33 ust. 1 ww. ustawy, dokonywana z uwzględnieniem celu spornego świadczenia, nie pozostawia wątpliwości, że wnioskodawca uprawniony do któregoś ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zachowuje prawo wyboru pomiędzy jednym z tych świadczeń, a wnioskowanym świadczeniem pielęgnacyjnym. Za słuszny uznać należy pogląd, który realizację uprawnienia osoby pobierającej świadczenie emerytalno-rentowe do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego warunkuje dokonaniem przez tę osobę wyboru któregoś z konkurencyjnych świadczeń. Na organie administracji publicznej ciąży przy tym obowiązek poinformowania strony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty oraz wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. Powyższy obowiązek wynika z art. 9 k.p.a. i 79a k.p.a.
Skoro na wniosek skarżącej Prezes KRUS decyzją z dnia 20 października 2022 r. zawiesił wypłatę emerytury to należy uznać, że strona dokonała wyboru świadczenia. To oznacza, że odpadła przeszkoda wywodzona z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W tym miejscu wyjaśnić jednocześnie wypada, że ograniczenie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy wiązać z realizacją prawa do świadczenia emerytalno-rentowego tj. z wypłatą tego świadczenia, nie zaś z samym ustalonym prawem (zob. NSA w wyroku z dnia 19 maja 2021 r., sygn. I OSK 190/21 – dostępny jw.).
Zawieszenie wypłaty emerytury na wniosek skarżącej nie przesądza jednak o tym, że jej wniosek winien zostać załatwiony pozytywnie. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne jest zatem rezygnacja (lub powstrzymanie się) z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. mówi o osobach, które "w celu sprawowania opieki" "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Pomiędzy tymi okolicznościami tj. rezygnacją (niepodejmowaniem pracy zarobkowej) a sprawowaną opieką musi więc zachodzić bezpośredni i ścisły związek przyczynowo-skutkowy. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1124/18 - dostępny jw.).
Przedmiotowe świadczenie nie jest przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 655/21; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 612/21 – dostępne jw.).
Ustalenia wymaga nadto sam charakter sprawowanej opieki. W art. 17 ust. 1 u.ś.r. mowa jest bowiem o stałej i długotrwałej opiece. Sprawowana opieka ma być stała w sensie trwałości, zaś długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, której zakres jest wyznaczony niepełnosprawnością danej osoby niepełnosprawnej. Jej intensywność musi wykluczać możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Kwestie zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką, a także związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem tej opieki zostały w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadniczo pominięte. Jest to po pierwsze konsekwencją przyjętego przez organ I instancji błędnego stanowiska co do konieczności zastosowania w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. (co wyjaśniono wcześniej), zaś przez organ odwoławczy - nieprawidłowego stanowiska co do automatycznej stosowalności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wobec wnioskodawców uprawnionych do emerytury. W uzasadnieniu decyzji I instancji wskazano jedynie, że skarżąca sprawuje "prawidłową" opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Prawidłowość opieki (tzn. to, czy jest ona sprawowana sumiennie i wedle potrzeb podopiecznego) nie jest zaś przedmiotem oceny organu, inne bowiem przesłanki podlegają analizie w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Co do charakteru opieki, jej intensywności oraz co do związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem tej opieki organ odwoławczy w ogóle się nie wypowiedział.
Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji objęło przeprowadzenie pobieżnego wywiadu środowiskowego, z którego nie wynika jednak jednoznacznie jaki jest rzeczywisty zakres sprawowanej opieki oraz czy w istocie skarżąca zrezygnowała lub powstrzymuje się od zatrudnienia w celu jej sprawowania. Ustalenia pracownika socjalnego skoncentrowały się na historii chorobowej męża skarżącej, jego obecnej kondycji zdrowotnej. Opis wykonywanych przy niepełnosprawnym czynności poprzedzono stwierdzeniem, że wynikają one z oświadczenia skarżącej oraz jej męża. Wskazane czynności (dowożenie na badania lekarskie, realizowanie recept, podawanie leków i posiłków, pomoc w ubieraniu i codziennej toalecie) nie świadczą kategorycznie o tym, że skarżąca nie może podjąć zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Zauważyć należy, że przedłożony w sprawie dowód pośredni w postaci pochodzącego od strony formularza wskazującego czynności wykonywane podczas opieki nad niepełnosprawnym (k. 17 akt adm.) nie wskazuje na całodniowy, intensywny charakter sprawowanej opieki (większość czynności wykonywana jest raz dziennie lub rzadziej). Ustalenia co do intensywności opieki i jej zakresu czasowego wymagają pogłębienia. Brak jest w wywiadzie informacji, czy stan zdrowia męża skarżącej wyklucza pozostawienie go samego na jakiś okres dnia, czy w pomoc nie są zaangażowane dzieci skarżącej i jej męża (jedno z nich mieszka w tej samej miejscowości, drugie w pobliskim W. – k. 16 akt adm.), a więc czy opieka jest sprawowana samodzielnie w sposób stały.
Ponadto brak jest jakichkolwiek ustaleń, czy ponad sześćdziesięcioletnia skarżąca jest w ogóle zdolna zdrowotnie do podjęcia pracy, a jeżeli tak, to jakiej i gdzie. Należy więc ustalić, czy i jakie przygotowanie zawodowe skarżąca posiada, do kiedy pracowała i co było przyczyną zaniechania pracy oraz czy i gdzie upatruje możliwości podjęcia pracy, której zaniechała, jak twierdzi, z uwagi na konieczność opieki nad mężem.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien przeprowadzić szczegółowe postępowanie wyjaśniające co do zaistnienia po stronie skarżącej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Ustalenia powinny dotyczyć kwestii wskazanych powyższej. Chodzi o ustalenie charakteru i zakresu sprawowanej opieki oraz samodzielności w jej sprawowaniu. W kontekście związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem go) a sprawowaniem opieki organ winien ustalić, od kiedy opieka jest wykonywana, czy wymusiła ona na skarżącej rezygnację z poprzedniego zatrudnienia, ewentualnie – czy skarżąca istotnie powstrzymuje się, pomimo osiągnięcia wieku emerytalnego, od podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem. Zasadniczym środkiem dowodowym, którym organ rozpoznający sprawę winien się posłużyć, jest przesłuchanie w charakterze świadka męża skarżącej oraz w miarę możliwości pozostałych członków jej rodziny, ewentualnie przesłuchanie świadków spoza rodziny (sąsiadów).
W razie pozytywnego dla strony zweryfikowania powyższych kwestii organ rozstrzygnie sprawę uwzględniając, że negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. została wyeliminowana poprzez wstrzymanie wypłaty emerytury.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Sąd nie uwzględnił wniosku o zobowiązanie organu do wydania określonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., albowiem naruszenie prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikające z jego błędnej wykładni, zaistniało obok naruszenia prawa procesowego w postaci art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., regulującego obowiązki dowodowe organu. Istotne okoliczności faktyczne sprawy nie zostały wyjaśnione i w tych warunkach orzeczenie wskazujące na merytoryczny sposób załatwienia sprawy skarżącej spowodowałby naruszenie przez Sąd kompetencji organu administracyjnego do rozpoznania sprawy administracyjnej.
Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, wedle wniosku skarżącej, albowiem w sprawach z zakresu pomocy społecznej, a taką jest sprawa w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, strona zwolniona jest z kosztów sądowych z mocy ustawy (art. 239 § 1 pkt 1 lit. e p.p.s.a.). Ponadto skarżąca nie wykazała, by poniosła jakiekolwiek inne koszty niezbędne, o których mowa w art. 205 § 1 p.p.s.a.