Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. E. - O. S.A. w G. wystąpiła do Starosty [...] o wydanie, na podstawie art. 124b ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, decyzji zobowiązującej A. i Z. B. – użytkowników wieczystych nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działek o numerach; 48/3 i 48/4 (powstałych w wyniku podziału działki [...]), położonej w miejscowości I. K., zapisanej w księdze wieczystej numer [...], do udostępnienia przedmiotowej nieruchomości, w celu przeprowadzenia prac polegających na usunięciu z gruntu urządzeń elektroenergetycznych, w szczególności transformatora 400kVA.
Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] Starosta W. na podstawie art. 124 b ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. k.p.a., zobowiązał małżonków A. B. i Z. B. – użytkowników wieczystych działki nr [...] o powierzchni 0,0134 ha położonej w obrębie ewidencyjnym I. K., dla której w Sądzie Rejonowym w R. prowadzona jest księga wieczysta nr [...], do udostępnienia w niezbędnym zakresie na rzecz E. – O. S.A. Oddział w T. – w dniu [...] kwietnia 2017 r., w celu przeprowadzenia prac polegających na usunięciu z niej urządzeń elektroenergetycznych – w tym transformatora 400kVA.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ wskazał, powołując się na art. 124b ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.), iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do zobowiązania użytkowników wieczystych nieruchomości do udostępnienia nieruchomości E. - O. SA, w celu przeprowadzenia prac opisanych we wniosku, gdyż przedstawiciele wnioskodawców podjęli próbę uzyskania od małżonków B. ich zgody na wejście na działkę nr [...] w celu demotażu nieczynnych urządzeń elektroenergetycznych ze stacji transformatorowej – lecz nie uzyskali na to zgody i zostali wyproszeni z w/w działki. Odmowa skutkowała skierowaniem przedmiotowego wniosku do Starosty [...]. Ponadto Starosta stwierdził, że wnioskodawca udowodnił, że jest właścicielem urządzeń, które chce usunąć z działki na 48/3.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. i Z. małżonkowie B. wnieśli o jej uchylenie w całości oraz alternatywnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swojego wniosku odwołujący podnieśli, że E. – O. S.A. chciała dokonać rozbiórki urządzenia elektroenergetycznego znajdującego się na ich działce bez uiszczenia odszkodowania za wyrządzone szkody. Odwołujący podnieśli, że wnioskowanie o wydanie przedmiotowej decyzji było przedwczesne albowiem wnioskodawca nie wyczerpał polubownego załatwienia sprawy. Ponadto odwołujący zarzucili organowi pierwszej instancji, że: nie przedstawił on dokładnego uzasadnienie wydanej decyzji (ograniczając się do przytoczenia treści wniosku spółki E. – O.), a ponadto nie wskazał terminu udostępnienia – czyniąc to jedynie w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji.
Wojewoda K. – P. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu udostępnienia nieruchomości i ustalił nowy termin udostępnienia nieruchomości wynoszący 1 dzień roboczy w okresie 90 dni od dnia wykonalności decyzji, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że właścicielem urządzeń elektroenergetycznych znajdujących się na nieruchomości oznaczonej jako działka [...] jest E. – O. S.A. w G. (w tym zakresie Wojewoda powołała się na dokument znajdujący się w aktach – raport stanu aktywów trwałych). W ocenie organu odwoławczego także oczywistym jest również brak zgody małżonków B. na udostępnienie nieruchomości. Wątpliwości, w ocenie Wojewody, nie budzi również konieczność wykonania prac opisanych we wniosku albowiem wobec braku dotychczasowej zgody małżonków B. na wykupienie części gruntów, na ustanowienie służebności przesyłu – E. – O. w G. podjęła decyzję o wybudowaniu nowej stacji transformatorowej na gruntach miejskich i obecnie zachodzi konieczność zdemontowania nieczynnych urządzeń elektroenergetycznych ze stacji.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podniósł, że przepis stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji nie wymaga prowadzenia rokowań z właścicielami czy wieczystymi użytkownikami wieczystymi przed złożeniem wniosku.
Uzasadniając częściowe uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie nowego terminu udostępnienia nieruchomości – Wojewoda wskazał, że organ I instancji ustalając ten termin nie uwzględnił tego, że decyzja nakładająca obowiązek udostępnienia nieruchomości nie jest ostateczna i podlegała zaskarżeniu. W tej sytuacji nie było nawet możliwe rozpoznanie odwołania przed terminem ustalonym przez Starostę, tym bardziej wykonanie decyzji wydanej przez organ I instancji.
W skardze do sądu A. B. i Z. B. wnieśli o uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Alternatywnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skarżący zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji bez wykazania, że zostały spełnione wszystkie przesłanki nałożenia obowiązku udostępnienia nieruchomości. Zakwestionowali oni prawo własności E. – O. S.A. do budynku stacji i urządzeń w nim się znajdujących. Powołali się na akt notarialny – umowę nabycia prawa wieczystego użytkowania zawartą w 2002 r., zgodnie z którą stali się oni "jedynymi właścicielami nieruchomości wraz z zabudowaniami na niej się znajdującymi". Ponadto skarżący podnieśli, że spółka nie zwróciła się do nich o ewentualne wejście na teren nieruchomości lecz wystąpiła o wydanie decyzji administracyjnej – nie wyczerpała zatem polubownego załatwienia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz.1066 j.t.).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako "p.p.s.a."), uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć w istocie z innych przyczyn niż wskazali skarżący.
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest skarga na decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...], którą Starosta zobowiązał A. B. i Z. B. (wieczystych użytkowników) do udostępnienia "w niezbędnym zakresie" nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w obrębie ewidencyjnym I. K., w celu wykonania przez E. - O. S.A. czynności związanych z usunięciem z gruntu urządzeń elektroenergetycznych, w tym transformatora 400 kVA. Jednocześnie zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił w części decyzję Starosty i ustalił nowy termin udostępnienia nieruchomości wynoszący 1 dzień roboczy w okresie 90 dni od dnia wykonalności decyzji.
Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 124b ustawy z [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii, ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel nieruchomości, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja ta może zostać wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności.
Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że może on być zastosowany, jeżeli kumulatywnie spełnione zostaną następujące przesłanki:
- a) wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami, usuwaniem awarii oraz usuwaniem z gruntu wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń,
- b) właściciel (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) nie wyraża zgody na takie udostępnienie.
Przesłanka braku zgody właścicieli działki nr [...] w rozpoznawanej sprawie została spełniona. W tym zakresie Sąd nie podziela stanowiska skarżących.
Tak jak wskazały organy - wnioskująca o wydanie decyzji spółka co najmniej od 2011 r. bezskutecznie podejmowała działania celem uzyskania dostępu do urządzeń zlokalizowanych na działce użytkowanej przez skarżących. W celu uzyskania ich zgody na zajęcie nieruchomości pracownicy spółki w dniu [...] grudnia 2016 r. podjęli próbę ustalenia terminu wykonania prac demontażowych – czego dowodem jest notatka służbowa dołączona do akt sprawy oraz wcześniejsza korespondencja. Z treści tych pism oraz stanowiska skarżących prezentowanego w toku postępowania (chociażby w odwołaniu), jasno wynika, że nie wyrażają oni zgody na udostępnienie nieruchomości na rzecz E.- O. S.A.
Zauważyć ponadto należy, że z treści w art. 124b u.g.n. nie wynika, aby ustawodawca uzależnił dopuszczalności wydania decyzji od wcześniejszego uregulowania ewentualnych sporów związanych z posadowieniem urządzeń elektroenergetycznych na nieruchomości, zaistniałych pomiędzy właścicielem nieruchomości a właścicielem linii elektroenergetycznej. Braku porozumienia stron w zakresie ustanowienia służebności przesyłu nie można uznać zatem za przeszkodę w nałożeniu obowiązku udostępnienia nieruchomości w trybie w/w przepisu.
Decyzja zobowiązująca do udostępnienia nieruchomości może być wydana jedynie w przypadku, gdy dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej wymienionych w art. 124b ust. 1, które nie stanowią części składowej gruntu. Podmiotem upoważnionym do złożenia wniosku o udostępnienie nieruchomości w trybie art. 124b u.g.n. jest zaś podmiot, który ma obowiązek wykonać prace objęte dyspozycją tego przepisu.
Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że na nieruchomości użytkowanej przez skarżących znajdują się urządzenia elektroenergetyczne służące do przesyłu energii elektrycznej. Z akt sprawy wynika, że na działce nr [...] posadowiona jest stacja transformatorowa, która jako część składowa sieci energetycznej stanowi odrębną od gruntu rzecz ruchomą. Bezspornie urządzenia energetyczne, których usunięcie planuje spółka nie należą do części składowej nieruchomości. W myśl bowiem art. 49 § 1 k.c. urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Wejście w skład przedsiębiorstwa prowadzi do wyłączenia tych urządzeń spod działania zasady superficies solo cedit, wyrażonej w art. 48 i 191 k.c. Z chwilą, połączenia z siecią przesyłową stacja transformatorowa przestała być częścią składową nieruchomości.
Przechodząc do kolejnej przesłanki wydania decyzji na podstawie omawianego przepisu to na wstępie należy podkreślić, że w wyniku jej wydania dochodzi do tzw. administracyjnego ograniczenia prawa własności. Istotne więc jest, by podstawy uzasadniające wydanie takiej decyzji zostały właściwie ustalone. W świetle przesłanek określających możliwość zastosowania instytucji przewidzianej w art. 124b ust. 1 u.g.n. najistotniejszą kwestię stanowi określenie jej zakresu przedmiotowego poprzez ustalenie czynności, których planowane wykonanie pozwala organowi administracji publicznej na ograniczenie prawa własności nieruchomości (lub innych praw rzeczowych związanych z daną nieruchomością), polegające na zobowiązaniu określonych podmiotów do udostępnienia nieruchomości w celu ich przeprowadzenia. Wymienione w/w przepisie czynności obejmują również usunięcie z gruntu określonych w przepisie obiektów i urządzeń.
W kontrolowanej sprawie zachodzi uzasadniona wątpliwość co do tego, czy organy prawidłowo odczytały treść wiążącego je wniosku inwestora i czy w związku z tym poczyniły konieczne ustalenia, a w efekcie dokonały prawidłowej subsumpcji normy prawnej do ustalonego stanu faktycznego.
Wniosek w sprawie inwestor złożył w dniu [...] stycznia 2017 r. żądając – z powołaniem się na art. 124b u.g.n. – wydania decyzji zezwalającej na przeprowadzenie prac polegających na usunięciu z gruntu urządzeń elektroenergetycznych "w szczególności" transformatora i "zajęcie nieruchomości" oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki [...] (powstałych w wyniku podziału działki [...]).
Z mapy dołączonej do wniosku wynika, że na działce nr [...] posadowiony jest budynek stacji transformatorowej. Tym czasem żądanie udostępnienia nieruchomości uzasadnione zostało koniecznością usunięcia "urządzeń elektroenergetycznych". Sama więc treść wniosku może budzić wątpliwości, gdyż operuje ona pojęciem "usunięcia z gruntu urządzeń", w uzasadnieniu wniosku spółka wspomina zaś o "demontażu" urządzeń". Z treści wniosku i dołączonych doń dokumentów nie można w sposób jednoznaczny odczytać jakie prace mają być wykonane – tj. czy spółka planuje częściowy demontaż stacji poprzez usunięcie transformatora oraz innych (niewymienionych we wniosku urządzeń elektroenergetycznych) i pozostawienie "budynku" stacji, czy też planuje usunięcie stacji transformatorowej jako całości (urządzeń, instalacji wraz z ich obudową). Urządzenia elektroenergetyczne znajdujące się w rozdzielni i stacjach transformatorowych składają się (wraz z budynkiem pełniącym funkcję ochronną) na całość techniczno-użytkową, będąc elementem składowym sieci elektroenergetycznej, która uznawana jest za budowlę w rozumieniu prawa budowlanego (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego).
Wszystkie elementy stacji transformatorowej tworzą jedną funkcjonalną całość techniczno – użytkową w ramach sieci elektroenergetycznej, której zadaniem jest przesył prądu. Również w świetle powołanego przez organy art. 49 k.c. należy przyjąć, że stacja transformatorowa stanowi urządzenie w rozumieniu tego przepisu wraz z budynkiem, jeżeli budynek tworzy, wraz z znajdującą się w nim instalacją przekazu energii elektrycznej nierozerwalną całość techniczno konstrukcyjną (vide: wyroki Sądu Najwyższego z dnia [...] maja 2004 r. II CK 258/03 i [...] grudnia 2004r., II CK 255/04 – dostępne na [...]).
Brak wyjaśnienia precyzyjnie tej okoliczności przesądza o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Cel udostępnienia nieruchomości określony w przepisie art. 124 b u.g.n. "jako usunięcie z gruntu" urządzeń i obiektów powinien obejmować usunięcie stacji transformatorowej jako całości techniczno – użytkowej, a taki zakres prac nie wynika jasno ani z wniosku spółki, ani też z decyzji Starosty [...].
Ponadto z wniosku spółki, jak i załączonej do niej "mapy poglądowej" wynika, że powierzchnia gruntu niezbędna do wykonania prac (zaznaczona na mapie linią żółtą jak opisuje to inwestor) dotyczy obszaru działki 48/3 oraz działki nr [...], przez którą inwestor planuje uzyskać dostęp to terenu wykonania planowanych prac. Decyzja Starosty [...] oraz zaskarżona decyzja nie określają wcale obszaru, jaki miałby podlegać udostępnieniu. Starosta W. nałożył bowiem na skarżących obowiązek udostępnienie działki nr [...] "w niezbędnym zakresie", a organ odwoławczy zaakceptował taki sposób określenia zakresu uszczuplenia władztwa skarżących. Decyzja oparta na art. 124b ustawy musi jednak ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności (czy jak w rozpoznawanej sprawie – wieczystego użytkowania). Oznacza to, że organy winne opisać, jakie czynności zostaną wykonane, w jakim czasie oraz jaki teren będzie podlegał udostępnieniu.
Wskazanie w decyzji organu I instancji jedynie działki nr [...], na której posadowiona jest stacja transformatorowa – bez określenia sposobu zapewnienia do niej dostępu narusza interes obu stron. Dla skarżących niejasny jest bowiem zakres ograniczenia ich władztwa nad nieruchomością a i możliwość wykonania (wyegzekwowania) decyzji może rodzić w tej sytuacji poważne wątpliwości. Organ II instancji powielił to uchybienie - wskutek czego doszło w sprawie do naruszenia przepisów procedury administracyjnej w zakresie wymogu wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy kompletnie zebranego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia. Nie przesądzając, czy organy winne wydać pozytywną, czy negatywną decyzję w rozpoznaniu wniosku z [...] stycznia 2017 r. należało jednak stwierdzić, że na organach ciąży obowiązek dokonania wszechstronnych ustaleń i w decyzji wskazać, jaki jest zakres planowanych przez spółkę prac. W pierwszej kolejności organy powinny zatem zażądać od spółki doprecyzowania wniosku i przedstawienia stosownych dodatkowych informacji popartych ewentualnie wymaganą dokumentacją.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a oraz 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.