Uzasadnienie
Wójt Gminy O. po rozpatrzeniu wniosku inwestora spółka P. w B., decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej - elektrowni słonecznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie działek nr [...]. [...] w miejscowości N.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji uznał w szczególności, że tego typu inwestycje mogą być lokalizowane wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto wskazał na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz, U. z 2016 r., poz. 778)- dalej powoływanej jako u.p.z.p.
Odwołanie od tej decyzji z zachowaniem ustawowego terminu złożył inwestor - spółka P.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem dokonania niezbędnych analiz i uzgodnień zmierzających do wydania wnioskowanej decyzji.
W piśmie uzupełniającym odwołanie z dnia [...]. strona skarżąca zarzuciła wadliwe zrównanie (w aspekcie lokalizacji) określonego we wniosku obiektu (zespołu urządzeń), w którym będą zachodzić procesy energetyczne, do obiektu handlowego i wskazała, że obiekt objęty wnioskiem - zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. - może być lokalizowany na podstawie miejscowego planu, a w przypadku jego braku, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.
Strona skarżąca zarzuciła również, że zaskarżoną decyzję organ oparł na nieprawidłowym rozpoznaniu zabudowy wnioskowanej i zabudowy istniejącej w analizowanym obszarze odstąpieniem od ustawowych obowiązków polegających na ustaleniu urbanistycznych wymagań dla nowej zabudowy, podczas gdy kierunkowa w tym względzie analiza nie może opierać się na uniformizacji zabudowy, tylko na tendencji jej rozwoju przy zachowaniu ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji zabudowy nie polega na powstawaniu obiektów identycznych do już istniejących, tylko powstawaniu coraz to nowych (innych), w nawiązaniu (niekoniecznie w pełnym zakresie) do już istniejących.
W ocenie skarżącej spółki, stacja energetyczna jako zespół urządzeń technicznych stosowanych w procesach energetycznych daje się w pełni pogodzić, w aspekcie ładu przestrzennego, z elektrownią fotowoltaiczną składającą się tak samo jak stacja z zespołu urządzeń technicznych stosowanych w procesach energetycznych i odwrotnie, przy czym różnica polegająca na tym, że urządzenia stacji służą do dystrybucji energii, a urządzenia elektrowni do jej wytwarzania nie ma w tym przypadku żadnego znaczenia. Zarówno w przypadku istniejącej stacji elektroenergetycznej, jak też w przypadku projektowanej w jej sąsiedztwie elektrowni fotowoltaicznej, sposób użytkowania urządzeń tych obiektów jest taki sam; w zespołach tych urządzeń (jednych i drugich) zachodzą procesy energetyczne. Techniczne zróżnicowanie tych procesów na przesyłowe i wytwórcze nie ma tu żadnego znaczenia; zróżnicowanie to bowiem nie charakteryzuje się odmiennością w ujęciu urbanistycznym (procesy energetyczne nie są widoczne i nie mają tym samym jakiegokolwiek wpływu na fizyczne, tj. widoczne zagospodarowanie terenu). Zabudowa istniejąca i zabudowa planowana to obiekty ogrodzone, wewnątrz których zamontowane są na gruncie urządzenia z układami połączeń miedzy nimi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B decyzją z dnia [...]., nr: [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] r., nr: [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej - elektrowni słonecznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie działek nr [...] w miejscowości N..
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że termin do wniesienia odwołania ma charakter zawity, wobec czego nie jest dopuszczalne późniejsze, tj. po upływie terminu do wniesienia odwołania, uzupełnianie odwołania o jego uzasadnienie i dalsze zarzuty.
Ustosunkowując się natomiast do zarzutów organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy brak jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w którym wyznaczone zostały obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Teren planowanej inwestycji nie został także objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem należy przyjąć, ze w niniejszej sprawie określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Dokonując oceny analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji uznające, że żadna działka znajdująca się w analizowanym obszarze nie jest zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sąsiednie działki są zabudowane, w sposób nie pozwalający na ustalenie, że jest spełniona tzw. zasada dobrego sąsiedztwu, zatem nie było możliwe ustalenie warunków zabudowy. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie mogło być zakwalifikowane jako urządzenia infrastruktury technicznej, zatem nie można było zastosować art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stanowiącego, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej.
Organ odwoławczy podniósł, że urządzenia służące wytwarzaniu energii elektrycznej nie mogą być zakwalifikowane do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Istotą urządzenia infrastruktury technicznej jest bowiem brak możliwości istnienia samodzielnego, gdyż powstaje ono zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Urządzenie infrastruktury technicznej musi zatem wiązać się z uzbrojeniem określonego terenu, pełnić funkcję "służebną" wobec innych obiektów, zapewniając im dostęp m.in. do energii elektrycznej lub cieplnej, paliwa gazowego, wody czy instalacji odprowadzającej ścieki Zgodnie z tym stanowiskiem urządzenie infrastruktury technicznej nie może służyć celowi produkcyjnemu, jakim jest wytwarzanie energii elektrycznej z zamiarem jej zbycia osobom trzecim, a więc działalność kwalifikowana jako przemysłowa. Infrastruktura techniczna wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji, lecz sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji.
SKO w B. podzieliło pogląd wyrażony prze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 464/13, że produkcja (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej stanowi funkcję przemysłową. Za taką argumentacją przemawia aktualne brzmienie § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), przepis ten zalicza wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. Odrębnie wymieniono z kolei w ww. rozporządzeniu § 3 ust. 1 pkt 6 instalacje wykorzystujące energię wiatru. Przywołane rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, mimo, że stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) ma zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy.
Właściwy organ pierwszej instancji na tej podstawie bada bowiem kompletność wniosku. Zdaniem Kolegium, skoro systemy fotowoltaiczne zostały wprost zaliczone do zabudowy przemysłowej, to nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B podniosło nadto, że ustawa Prawo energetyczne nie używa pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej". Nie jest zatem uzasadnione traktowanie pojęć "urządzenie" lub "instalacja" jako pojęć tożsamych w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Energia w rozumieniu ustawy Prawo energetyczne, to energia przetworzona w dowolnej postaci (art. 3 pkt 1), zaś odnawialne źródło energii to źródło wykorzystujące w procesie przetwarzania energię wiatru i promieniowania słonecznego (pkt 20). Z kolei wytwarzanie to produkcja paliw lub energii w procesie energetycznym (pkt 45). Ustawodawca posługuje się zamiennie pojęciami wytwarzanie i przetwarzanie energii, a zatem definicje z art. 3 pkt 7 i 9 Prawo energetyczne nie podważają argumentacji, że panele fotowoltaiczne stanowią zabudowę produkcyjną.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez spółka P., która wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.
- - artykułu 6 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez bezpodstawne ograniczenie prawa do zabudowy.
- - artykułu 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieprzeprowadzenie stosownej analizy w odniesieniu do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy o podobnym charakterze do zabudowy planowanej,
- - artykułu 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez bezpodstawną odmowę wydania wnioskowanej decyzji:
- 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - artykułu 77 § 1 w związku z art. 7 i 8 K.p.a. przez nienależytą i niezgodną z prawem ocenę stanu faktycznego, w tym brak ustosunkowania się do argumentów podniesionych w odwołaniu,
- - artykułu 107 § 3 w związku z art. 9 K.p.a. przez błędne (nieadekwatne do sprawy) uzasadnienie w następstwie ww. naruszeń,
- - artykułu 138 w związku z art. 61 § 1 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie ponownego postępowania zgodnie z wnioskiem,
- - artykułu 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) i niezastosowanie (§ 2), co spowodowało utrwalenie aktu niezgodnego z prawem.
W uzasadnieniu skargi Spółka zarzuciła, że organ odwoławczy nie odniósł się do uwag zawartych w piśmie uzupełniającym odwołanie. W piśmie tym wskazywano na zabudowę sąsiednią umożliwiającą ustalenie urbanistycznych wymagań dla planowanej zabudowy, przez co nie była możliwa odmowa ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Tymczasem treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na to, że Kolegium w ogóle nie podjęło problematyki niewykonania przez Wójta ustawowych obowiązków polegających na dążeniu do ustalenia urbanistycznych wymagań dla nowej zabudowy: określeniu wymagań, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w oparciu o istniejącą zabudowę dająca możliwość określenia tych wymagań. Brak odniesienia się przez Kolegium do poszczególnych argumentów zamieszczonych w odwołaniu stanowi naruszenie przepisów postępowania skutkujące koniecznością uchylenia skarżonej decyzji.
Nieustosunkowanie się organu odwoławczego do przedstawionych, mających istotne dla sprawy znaczenie okoliczności, stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8 w związku z art. 77 § 1 K.p.a.).
Skarżąca spółka wskazała, że stacja energetyczna jako zespół urządzeń technicznych stosowanych w procesach energetycznych daje się w pełni pogodzić, w aspekcie ładu przestrzennego, z elektrownią fotowoltaiczną składającą się, tak samo jak stacja, z zespołu urządzeń technicznych stosowanych w procesach energetycznych i odwrotnie. Różnica polegająca na tym, że urządzenia stacji służą do dystrybucji energii, a urządzenia elektrowni do jej wytwarzania nie ma w tym przypadku żadnego znaczenia. Taki stan rzeczy stanowi bowiem harmonijną całość w przyporządkowanych sobie wzajemnie relacjach (wytwarzanie energii i jej dystrybucja). Ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy).
Zarówno w przypadku istniejącej stacji elektroenergetycznej, jak też w przypadku projektowanej w jej sąsiedztwie elektrowni fotowoltaicznej, sposób użytkowania urządzeń tych obiektów jest taki sam; w zespołach tych urządzeń zachodzą procesy energetyczne. Techniczne zróżnicowanie tych procesów na przesyłowe i wytwórcze nie ma tu żadnego znaczenia; zróżnicowanie to bowiem nie charakteryzuje się odmiennością w ujęciu urbanistycznym (procesy energetyczne nie są widoczne i nie mają tym samym jakiegokolwiek wpływu na fizyczne, tj. widoczne zagospodarowanie terenu). Zabudowa istniejąca i zabudowa planowana to obiekty ogrodzone, wewnątrz których zamontowane są na gruncie urządzenia z układami połączeń między nimi. W sprawie nie sposób zatem stwierdzić brak możliwości dokonania porównawczych ustaleń w kierunku wymagań dla zabudowy wnioskowanej, a co za tym idzie nie sposób stwierdzić braku możliwości wydania dla niej decyzji o warunkach zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B podtrzymało swoją decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, zważył co następuje
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej powoływanej jako p.p.s.a.), Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja SKO z dnia [...] r. oraz poprzedzająca ją decyzją Wójta Gminy O. z dnia [...] r. nie odpowiadają prawu, co wymagało uwzględnienia wniesionej w sprawie skargi.
W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę utrzymanej w mocy przez SKO, decyzji odmawiającej stronie skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości N., stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 778, dalej powoływanej też jako u.p.z.p.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 w zw. z art. art. 4 ust. 2 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W sprawie bezspornym jest, iż dla obszaru objętego zaskarżoną decyzją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Dlatego też przedmiotowa inwestycja wymagała ustalenia przez organ administracyjny w drodze decyzji warunków zabudowy terenu. Wydanie takiej decyzji możliwe jest jednak, stosownie do treści art. art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej,
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W doktrynie wskazuje się, że przepis art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. konstytuuje zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W myśl tej zasady, planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy.
Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 upzp). Celem tej zasady jest więc ochrona ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, a nie drastyczne ograniczenie zabudowy tam gdzie nie ma planu miejscowego.
Stwierdzenie, czy planowana inwestycja stanowi realizację zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, a tym samym rozwinięcie zasady dobrego sąsiedztwa, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy.
Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r.). Należy też wskazać na przepisy § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r., które stanowią, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust.
- 1) oraz, że wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2).
Na tle przytoczonych regulacji nie ulega wątpliwości, że zarówno decyzja o warunkach zabudowy, jak i stanowiąca jej załącznik analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. powinny zawierać część tekstową oraz cześć graficzną. Analiza składająca się z części opisowej i graficznej stanowi więc integralny załącznik decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że kompletna i zgodna z prawem decyzja o warunkach zabudowy powinna zatem zawierać taką analizę, a więc analizę sporządzoną w formie tekstowej i graficznej.
Z akt sprawy wynika natomiast, że decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...] r. o odmowie ustalenia warunkach zabudowy dla spornej inwestycji zawiera wyłącznie część graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak jest natomiast wymaganej ww. przepisami cześć tekstowej analizy. Pomimo, że w samej decyzji o odmowie ustalenia warunkach zabudowy wskazuje się na załącznik w postaci wyników analizy składający się zarówno z części tekstowej (a) jak i części graficznej (b), do decyzji organu I instancji dołączona został wyłącznie część graficzna analizy. Jedynie do znajdującego się aktach administracyjnych projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dołączona została część tekstowa analizy, jednakże w decyzji organu I instancji z dnia [...] r. takiego załącznika już zabrakło.
Tym samym brak jest niezbędnego elementu dla prawidłowego wydania decyzji o warunkach zabudowy. Stanowi to poważne uchybienie powołanym przepisom prawa materialnego, które jednocześnie uniemożliwia zarówno organowi II Instancji jak i Sądowi dokonanie prawidłowej kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji.
W ocenie Sądu decyzja organu I instancji jest również wadliwa z przyczyn proceduralnych, związanych z naruszeniem wymogów określonych art. 107 § 3 Kpa. Podjęcie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjną, powoduje konieczność spełnienia przez to rozstrzygnięcie wszystkich wymogów formalnych jakie ustawodawca stawia decyzjom administracyjnym, w szczególności tych wynikających z przepisów art. 107 Kpa, określających obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej, które odnoszą się zarówno do komparacji i formuły rozstrzygnięcia, jak i jego uzasadnienia. Z art. 107 § 1 Kpa wynika, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Przepis art. 107 § 3 Kpa precyzuje zaś, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Zdaniem Sądu, odnoszące się do istoty sprawy uzasadnienie decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] r. nie spełnia tych wynikających z art. 107 § 3 Kpa wymogów. Stanowiska bowiem organu I instancji o braku istnienia w obszarze analizowanym zabudowy umożliwiającej stwierdzenie kontynuacji funkcji i ustalenie parametrów i cech zabudowy dla spornej inwestycji, a więc de facto stanowiska o nie spełnieniu w sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zostało umotywowane wyłącznie zdawkowym i niewyjaśnionym argumentem o występowaniu w obszarze analizowanym jedynie zabudowy niemieszkalnej związanej z przesyłem energii. Takie nie podparte żadnym dodatkową argumentacją stwierdzenie, nie może stanowić prawidłowego i przekonywującego wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy jednocześnie do decyzji nie została dołączona cześć tekstowa wyników analizy i gdy przeważająca część uzasadnienia decyzji odnosi się do analizy kwestii możliwości lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, nieprawidłowo rozstrzygniętej konstatacją o braku takiej możliwości (patrz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 245/13 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), oraz do kwestii możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., stanowiącego wyjątek od wymogu spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa w przypadku kwalifikacji inwestycji jako urządzenia infrastruktury technicznej, którą to kwalifikację organ I instancji wykluczył w stosunku do spornej inwestycji wskazując na jej cel produkcyjny i zabudowę przemysłową.
Odnosząc się do tej ostatniej kwestii podkreślić należy, że wniosek strony skarżącej o ustalenie warunków zabudowy nie uprawniał do takiego zawężenia argumentacji uzasadnienia decyzji w zakresie oceny spełnienia w sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i jednoczesnego rozbudowania tej argumentacji odnośnie okoliczności objętych dyspozycją art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wprawdzie strona skarżąca powołała we wniosku o wydanie warunków zabudowy zarówno na podstawę prawną określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.,to jednak w dalszej części wniosku nie wskazała już na przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a co istotne nie kwalifikowała w nim spornej inwestycji jako urządzenia infrastruktury technicznej. Wskazywała natomiast na przeznaczenie produkcyjno-przemysłowe inwestycji. W takich okolicznościach uprawniony jest, zdaniem Sądu wniosek, że organ I instancji dopuścił się istotnego naruszenia art. 107 § 3 Kpa z uwagi na brak rzeczywistego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji powodów dla których uznał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
W niniejszej sprawie nie doszło również do merytorycznego zbadania przez organ II instancji decyzji organu I instancji w zakresie oceny wyrażonego w niej, istotnego z punktu widzenia istoty sporu, stanowiska organu I instancji o braku istnienia w obszarze analizowanym zabudowy umożliwiającej stwierdzenie kontynuacji funkcji i ustalenie parametrów i cech zabudowy dla spornej inwestycji. Świadczy o tym brak jakiegokolwiek odniesienia się do tej kwestii przez SKO w uzasadnieniu decyzji. Organ II instancji ograniczył się natomiast w uzasadnieniu decyzji do zakwestionowania stanowiska organu I instancji o braku możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, oraz do powtórzenia argumentacji organu I instancji dotyczącej brak możliwości zastosowania w sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., na które to wyłączenia strona skarżące nie powołała się w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
We wniesionym w toku postępowania odwoławczego piśmie skarżącej (data wpływu do organu – [...] r.), określonym jako uzasadnienie do odwołania z dnia [...] r., strona przytoczyła natomiast obszerną argumentację podważającą stanowisku organu I instancji o braku istnienia w obszarze analizowanym zabudowy umożliwiającej dokonanie porównawczych ustaleń celem ustalenia wymagań dla zabudowy wnioskowej, w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji. Pismo to jednak organ II instancji całkowicie pominął stwierdzając że po upływie terminu do wniesienia odwołania nie jest dopuszczalnej uzupełnienie odwołania o jego uzasadnienie i dalsze zarzuty. Pogląd ten jest jednak całkowicie nieprawidłowy. Odwołanie jest bowiem zupełnie niesformalizowanym co do treści środkiem prawnym. Zgodnie z art. 128 Kpa odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, a zatem nie musi ono wskazywać zarzutów przeciw decyzji organu I instancji.
Może ograniczać się jedynie do wyrażenia niezadowolenia z decyzji organu I instancji. Aby stwierdzić fakt niezadowolenia strony z wydania decyzji wystarczy, że wnosi ona odwołanie, nawet bez uzasadnienia. Zasadniczym elementem decydującym o uznaniu pisma za odwołanie jest więc niezadowolenie z decyzji wydanej w pierwszej instancji. Nie jest natomiast istotne, w jaki sposób strona wyrazi to niezadowolenie – jak nazwie to odwołanie i w jakich słowach sformułuje swoje żądanie" (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 999/05, publ. lex nr 265751). W Kodeksie postępowania administracyjnego, z uwagi na odformalizowany charakter odwołania, nie został więc też sformułowany zakaz rozważania przez organ odwoławczy zarzutów zgłoszonych po upływie terminu do wniesienia odwołania. A zatem nie ma znaczenia, czy zarzuty zostaną podniesione w odwołania, czy też zostaną zgłoszone w terminie późniejszym.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji powinien odnieść się do wszystkich zarzutów zgłoszonych w toku postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 458/07, publ. lex nr 469753; Knysiak-Molczyk Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Lex do art. 128). Tego jednak w przedmiotowej sprawie SKO nie uczyniło, czym w sposób istotny naruszyło przywołany art. 128 Kpa, a także art. 107 § 3 Kpa i art. 15 Kpa. Ten ostatni przepis konstruuje zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada dwuinstancyjności postępowania polega na obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Osiągnięcie takiego rezultatu uwarunkowane jest wymogiem wniesienie odwołania.
Zatem w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, skuteczne wniesienie odwołania, obliguje organ odwoławczy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia w całokształcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy wyznacza rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji, a nie treść odwołania, które jak wykazano wyżej stanowi niesformalizowany środek zaskarżania, nie wymagający szczegółowego uzasadnienia lecz jedynie wyrażenia niezadowolenia z wydanej decyzji. Z powyższych względów wymienionego pisma strony skarżącej, które zostało wniesione do organu w dniu [...] r., nie można było potraktować jako "drugiego" odwołania, czy też odwołania uzupełnionego po terminie do jego wniesienia, lecz jako sprecyzowania stanowiska strony wyrażonego w odwołaniu z dnia [...] r.
W tym stanie rzeczy, stwierdzając że wyjaśnienia organu I instancji w zakresie ustalenia, czy przedmiotowa inwestycja spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 są u.p.z.p. zdawkowe, lakoniczne i niewyczerpujące oraz, że organ II instancji nie odniósł się w ogóle do tej istotnej w sprawie kwestii, biorąc pod uwagę treść wniosku strony skarżącej o wydanie warunków zabudowy oraz treść odwołania z dnia [...] r., sprecyzowanego pismem wniesionym do SKO w dniu [...] r., a także mając na uwadze brak wymaganego załącznika do decyzji organu I instancji (części tekstowej analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.), Sąd uznał, że zaskarżona decyzja SKO, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji były wadliwe. Organ odwoławczy dopuścił się istotnych uchybień proceduralnych oraz nie dostrzegł istotnego braku decyzji wydanej przez organ I instancji, w konsekwencji niezasadnie zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa zamiast wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 Kpa.
Naruszenia w sprawie przepisów postępowania - art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, art. 128 i art. 15 Kpa, art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 Kpa oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 9 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. było na tyle znaczące, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym obligowało do uchylenia decyzji organów obu instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadzi w sposób rzetelny i wyczerpujący analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej i graficznej, a następnie dokona oceny, czy wyniki analizy pozwalają na ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zgodnie z wnioskiem złożonym przez inwestora. Wszystkie ustalenia organu w tym zakresie znajdą wyraz w uzasadnieniu decyzji organu, szczegółowo wyjaśniającym stanowisko organu odnośnie spełnia/nie spełnienia w sprawie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wraz z odniesieniem się do argumentów inwestora, w szczególności dotyczących kontynuacji funkcji stacji energetycznej i projektowanej w jej sąsiedztwie elektrowni fotowoltaicznej. Decyzja organu I instancji będzie zawierała wymagane załączniki, w tym analizę zawierającą cześć tekstową i graficzną. Organ odwoławczy natomiast w uzasadnieniu swojej decyzji (o ile dojdzie do zaskarżenia decyzji organu I instancji) odniesie się do wszystkich zarzutów zgłoszonych w toku postępowania odwoławczego, rozpoznana i rozstrzygnie sprawę merytorycznie w jej całokształcie, w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem decyzji organu I instancji.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.