Uzasadnienie
Burmistrz N. decyzją z [...] września 2022 r., [...] odmówił K. Z. (tj. Skarżącemu) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na K. Z..
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że powodem odmowy jest brak związku przyczynowo - skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia/niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką nad synem. Ponadto wnioskodawca posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i ma ustalone prawo do renty.
W wyniku rozpoznaniu Skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwanej dalej "Kolegium") decyzją z [...] października 2022 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że Skarżący pobiera rentę socjalną z tytułu częściowej niezdolności do pracy, która zgodnie z decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. z [...] czerwca 2022 r., [...] została przyznana do [...] kwietnia 2025 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję K. Z. zakwestionował twierdzenia organu odwoławczego, że ma przyznane prawo do renty socjalnej. Wyjaśnił, że decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. z [...] czerwca 2022 r. przyznana mu została renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Renta ta zaś, w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 stycznia 2020 r. nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Odnosząc się do argumentacji organu I instancji Skarżący wskazał, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności do [...] czerwca 2021 r. i w myśl art.15h ust. 1 pkt 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 orzeczenie to zostało automatycznie przedłużone. Skarżący zaznaczył przy tym, że nie stawiał się na ponowną komisje przed Powiatowym Zespołem do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności ani nie został uznany za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, w związku z czym nie przyznano mu dodatku pielęgnacyjnego.
Skarżący wyjaśnił także, że od 1999 r. nie podejmował pracy ze względu na opiekę nad synem. Wówczas w opiece pomagała mu córka, która później wyszła za mąż i wyprowadziła się z domu. Żona skarżącego pracuje i w dodatku sprawuje opiekę nad swoją matką chorą na alzheimera. Skarżący dodał, że syn ma MPD z diplegią spastyczną, z niedowładem kończyn dolnych i górnych i ze względu na padaczkę cały czas musi być pod opieka innej osoby. Syn wymaga systematycznej rehabilitacji i jest pod opieką neurologa, endokrynologa, pulmonologa, gastroenterologa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Odmawiając przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na istnienie negatywnej przesłanki wymienionej w art. 17 ust. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 – dalej jako "u.ś.r"). Stosownie do wskazanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Kolegium wskazało, że Skarżącemu została przyznana decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia [...] czerwca 2022 r., znak: [...] renta socjalna z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Z akt administracyjnych sprawy nie wynika jednakże by Skarżący miał przyznaną rentę socjalną. Jak słusznie zwraca uwagę Skarżący przywołaną przez Kolegium decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalono prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, nie zaś prawo do renty socjalnej, co jednoznacznie wynika z treści tejże decyzji. Świadczeń tych nie można utożsamiać ze sobą. Przesłanki do przyznania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy zostały określone w art. 57 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 504). Regulacje dotyczące renty socjalnej zawarte zostały natomiast w ustawie z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz.U. z 2022, poz. 240 ze zm.) Analiza pozytywnych przesłanek nabycia prawa do renty socjalnej (art. 2 i art. 4 ustawy o rencie socjalnej), wskazuje, że jest ono przyznawane osobom, które ze względu na stan zdrowia powodujący całkowitą niezdolność do pracy, powstałą wskutek naruszenia sprawności organizmu powstałego przed wejściem na rynek pracy, nie miały możliwości “wypracowania" stażu ubezpieczeniowego, który dawałby im podstawę do skutecznego ubiegania się o rentę z tytułu niezdolności do pracy.
Błędne ustalenia faktyczne organy odwoławczego co do rodzaju pobieranego przez Skarżącego świadczenia (renty z tytułu niezdolności do pracy a nie renty socjalnej) nie przesądzają jeszcze o tym, że stronie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Możliwość przyznania świadczenia należy bowiem rozważyć także w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a. u.ś.r. zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje także w przypadku ustalenia renty z tytułu niezdolności do pracy.
Regulacja omawianego przepisu była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, OTK-A 2019, nr 36., uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał zwrócił uwagę, że "wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna-rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie. Brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy". Orzeczenie to zwraca więc uwagę na konieczność zapewnienia równych praw opiekunom osób niepełnosprawnych.
Sąd stoi na stanowisku, że w powyższym wyroku Trybunał Konstytucyjny nie uznał, że można pobierać w pełnym zakresie oba świadczenia. Za takim stanowiskiem przemawia uzasadnienie przywołanego wyroku, w którym wskazuje się, że "Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego (...). W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia."
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela aktualnie dominujące w orzecznictwie stanowisko, że prawidłowa wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych).
Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.
Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rencisty, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.
Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie renty. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do renty, możliwe będzie przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.
Wskazać w tym miejscu należy, że poza kwestia zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. organ I instancji zwracał uwagę jeszcze na dwie okoliczności wykluczające możliwość przyznania skarżącemu świadczenia, tj. brak związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia/niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego a opieką nad synem, a także posiadanie przez Skarżącego znacznego stopnia niepełnosprawności.
Wskazać w tym miejscu należy, że z zarówno z oświadczenia Skarżącego, jak i z akt administracyjnych wynika, że Skarżący wprawdzie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ś. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]), jednakże orzeczenie to utraciło ważność. Orzeczenie to w świetle treści art. 15h ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm) zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W stosunku zaś do skarżącego Komisja Lekarska Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydała w dniu [...] kwietnia 2022 r. nowe orzeczenie o niepełnosprawności, stwierdzając, że jest on częściowo niezdolny do pracy (co jest traktowane na równi z lekkim stopniem niepełnosprawności).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do argumentacji organu I instancji przedstawionej wyżej. W szczególności zaś nie zbadało czy zachodzi związek przyczynowy pomiędzy sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem a niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia.
Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem istnienie wspomnianego związku przyczynowo-skutkowego, jest jedną z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Legitymowanie się zaś przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021r., sygn. I OSK 2859/20). Oznacza to, że w każdym przypadku, gdy dana osoba ubiega się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, badać należy okoliczności faktyczne sprawy oraz istnienie związku przyczynowo - skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (wyrok NSA z dnia 7 maja 2020r., sygn. I OSK 1049/19).
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien ocenić czy istnieje związek między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki. Dopiero po pozytywnym zweryfikowaniu wszystkich kwestii związanych z tym, czy skarżącemu przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i w zależności od poczynionych ustaleń w tym zakresie, organ winien wezwać Skarżącego do złożenia stosownych dokumentów (decyzja ZUS o zawieszeniu renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy) umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, wraz z odpowiednim pouczeniem.
W konsekwencji powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259,) orzeczono jak w sentencji wyroku.