Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Tucholi wniósł skargę na uchwałę Nr XXXVI/239/2021 Rady Gminy Sośno z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie diet i zwrotu kosztów podróży przysługujących radnym. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 94 i 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez zaniechanie ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym ww. uchwały.
Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zasadniczą kwestią podlagającą rozstrzygnięciu jest to, czy rzeczony akt prawny stanowi akt prawa miejscowego, co z kolei determinowałoby konieczność jego publikacji w dzienniku urzędowym województwa poprzedzającą wejście jego w życie.
Aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji.
W ocenie skarżącego powyższa analiza wskazuje na to, że uchwała będąca przedmiotem niniejszego postępowania stanowi akt sprawa miejscowego. Uchwała Rady Gminy Sośno zawiera normy abstrakcyjne wyrażające się w powtarzalności i cykliczności wypłacania diet. Adresatem przepisów są mieszkańcy pełniący konkretne funkcje co oznacza, że norma ma charter generalny. Uchwała zawiera również przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety.
Wójt Gminy Sośno w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że stosownie do art. 25 ust. 4 oraz art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 – dalej u.s.g.) rada gminy może ustanowić zasady, na jakich odpowiednim osobom będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. W ocenie organu nie doszło do istotnego naruszenia prawa, którego konsekwencją miałoby być stwierdzenie nieważności uchwały. Przepisy art. 25 ust. 4 oraz art. 37b ust. 1 u.s.g. nie wskazują wprost, że uchwały podjęte w sprawach opisanych w tych przepisach stanowią akty prawa miejscowego. Przepisy te wskazują jedynie, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich odpowiednim osobom będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Zgodnie z przywołanym przepisem, rada te zasady ustanowiła dla radnych.
Zdaniem organu, uchwała jest jedynie przepisem wewnętrznym, albowiem dotyczy tylko radnych czyli podmiotów działających wewnątrz układu organizacyjnego gminy, a nie nieograniczonego kręgu adresatów. Uchwała reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych tym konkretnym osobom czynności. Tym samym uchwała nie wkracza w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy.
Organ wskazał także, że art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461 – dalej u.o.a.n.) zawiera zamknięty katalog aktów prawnych, które podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała nie może być zakwalifikowana do żadnej z kategorii aktów prawnych wymienionych w ww. przepisie. W tym miejscu organ wskazał, iż obowiązek opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały rady gminy ustawodawca przewidział w szczególności w sytuacjach, gdy ma ona charakter aktu prawa miejscowego (art. 13 pkt 2 ustawy). Organ nadmienił, że nie istnieje także inny przepis szczególny, w kontekście wymogu wskazanego w art. 13 pkt 10 ww. ustawy, wymagający ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwał ustalających zasady przyznawania diety radnym. Pozostałe przypadki przewidziane w art. 13 ww. ustawy nie znajdą zastosowania w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga była zasadna.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej:,,p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Natomiast stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
Za,,istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego, będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.
Przedmiotem kontroli Sądu była uchwała w sprawie diet i zwrotu kosztów podróży przysługujących radnym.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy przedmiotowa uchwała stanowi akt o charakterze wewnętrznym, czy też akt prawa miejscowego.
Sporna uchwała podjęta została na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.
W orzecznictwie stwierdza się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata przez wskazanie cech, a nie przez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji.
W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że o kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyroki NSA z: 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1818/12; 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14; 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16; 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17 - wszystkie dostępne na www.nsa.gov.pl). Sąd stanowisko to w pełni akceptuje i uznaje za własne.
Sąd podziela ponadto pogląd wyrażony w judykaturze, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnym jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (m.in.: w wyrokach NSA z: 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19; 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16;
w wyroku WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1701/15 - wszystkie dostępne na www.nsa.gov.pl).
Sąd stwierdza ponadto, że zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety miały (mają) charakter powtarzalny. Przepisy zawarte w ww. uchwale mają też charakter generalny, gdyż ich adresatami nie są konkretne osoby, ale każda osoba, która pełniłaby funkcję radnego w radzie. Wprawdzie krąg adresatów zaskarżonej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak przez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy ww. uchwały mają charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości, że zaskarżona uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diety. Ponadto zaskarżoną uchwałę wydano na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g.
Dodać też należy, że zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są bowiem do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że takim aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.
Zaskarżony akt nie jest związany z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego - rady, która ją uchwaliła, co jest kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny, powszechnie obowiązujący.
Sąd wskazuje ponadto, że zakwalifikowanie danej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego pociąga za sobą konieczność jej publikacji zgodnie z prawem. Sąd, biorąc zatem pod uwagę charakter prawny zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego zbadał czy uchwałę tę opublikowano i czy uczyniono to zgodnie z przepisami prawa. Sąd wziął ponadto pod rozwagę skutki wynikające z braku jej odpowiedniej promulgacji.
W związku z tym Sąd podkreśla, że,,obowiązywanie w czasie" stanowi szczególną właściwość normy prawnej, przypisaną jej na podstawie danego kryterium, którym jest jej należyte ogłoszenie warunkujące w ogóle zaistnienie normy w porządku prawnym. Moment, w którym norma prawna zaczyna wywoływać określone skutki prawne, czyli od kiedy wchodzi w życie - jest uregulowany w prawie. Stanowi o tym art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 88 ust. 2 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa.
W aktualnym stanie prawnym jest to u.o.a.n., na którą powoływali się zarówno Prokurator w skardze, jak również Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę.
Analogiczne rozwiązania do zawartych w art. 88 Konstytucji RP przewiduje ponadto art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa u.o.a.n. Przepisy te obowiązywały w chwili wydawania zaskarżonej uchwały.
Sąd wskazuje ponadto, że zakwalifikowanie danej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego pociąga za sobą konieczność jej publikacji zgodnie z prawem. Stosownie natomiast do art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.).
Skoro zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, należało ją opublikować w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z § 8 zaskarżonej uchwały wynika natomiast, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Tym samym zaskarżonej uchwały nie ogłoszono w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a powoływanie się przez Wójta Gminy w odpowiedzi na skargę na to, że nie jest to akt prawa miejscowego nie mogło być skuteczne. Niespełnienie bowiem wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji - wynikających z art. 41 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.
Analogiczne stanowisko było prezentowane w judykaturze wielokrotnie (por. np. wyrok z NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu 14 października 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 1113/98, opubl. OwSS 2001/1/16 oraz wyrok NSA z 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 16 września 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 238/09 - dostępne na www.nsa.gov.pl), a także piśmiennictwie (Sławomir Dudziak,,Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny - kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia", ST 2012/3/5-17 dostępne w LEXOmega/el).
Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie w zakresie jego obowiązywania, jest bowiem - jak wyżej wspominano - warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, którego nie opublikowano (nie ogłoszono), zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych.
W interesie publicznym - ochrony wspólnoty samorządowej - leży zachowanie obowiązującego trybu promulgacji aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały, skierowanego do tej wspólnoty i obowiązującego na terenie gminy, także z racji wprowadzenia vacatio legis w art. 4 ust. 1 u.o.a.n., który ma na celu umożliwić adresatom zaznajomienie się z nowymi regulacjami.
Sąd mając powyższe na względzie i stwierdzając, że zaskarżonej uchwały - aktu prawa miejscowego - nie opublikowano w sposób zgodny z prawem, odstąpił od oceny zgodności z obowiązującym prawem pozostałej treści zaskarżonej uchwały. Ocena taka byłaby w opisanej sytuacji, zdaniem Sądu, przedwczesna.
Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.