Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1303/21

Uzasadnienie

Wnioskiem z [...] maja 2021 r. K. K. ("skarżący") zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włocławku (dalej "PINB") o wykonanie prawomocnego postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (dalej "WINB") z 22 maja 2020 r. nr WINB-WOP.7722.12.2020.BL, którym w całości uchylono postanowienie PINB z 28 lutego 2020 r. nr PINB.453.13.16.1.2020, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie:

1. I. o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego oraz sprawdzenie legalności i prawidłowości wykonania wskazanych obiektów zakładu betoniarskiego na działce nr [...] w W. gmina [...]:
2. II. dokonanie rozbiórki budynku warsztatowego betoniarni poprzez wywóz pozostałego składowiska gruzu i śmieci oraz likwidację nielegalnie powstałego na tej działce składowiska kruszywa,
3. III. likwidację składowiska kruszywa powstałego w miejscu wcześniej użytkowanym jako plac składowy zakładu betoniarskiego i płyta postojowa ciężkich pojazdów.

W obszernym uzasadnieniu skarżący opisał przebieg postępowań związanych z jego wnioskami zmierzającymi do przywrócenia stanu zgodnego z prawem obiektów betoniarni na sąsiedniej nieruchomości, w szczególności wnioskiem z 4 grudnia 2018 r., w tym rozstrzygnięcia PINB, WINB oraz WSA w Bydgoszczy domagając się realizacji przez PINB ostatecznych i prawomocnych rozstrzygnięć administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Powołał się na swój interes prawny, potwierdzony wyrokami sądów administracyjnych, legitymujący go do udziału w postępowaniu organu nadzoru budowlanego w sprawie likwidacji nielegalnie wybudowanego zakładu betoniarni. Podkreślił dalej, że ze względu na opieszałość PINB aktualne pozostały tylko żądania zawarte w pkt I pierwotnego wniosku. Skarżący rozwinął zarzuty wobec nielegalności ogrodzenia, stanu drogi gminnej oraz innych obiektów budowlanych betoniarni.

Postanowieniem z 28 czerwca 2021 r. znak PINB.042.20.2021.HPS, PINB we Włocławku, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego oraz legalności ogrodzenia żelbetowego wzdłuż granicy działki nr [...] z drogą gminną między W. a W. i K..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że wniosek został złożony przez osobę niebędącą stroną, bowiem postępowanie w sprawie stanu technicznego ogrodzenia może być prowadzone wyłącznie w trybie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. 1994 r., a stroną w takim postepowaniu jest wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, K. K. nie pełni żadnej z tych funkcji.

PINB wskazał nadto, że dokonał kontroli legalności przedmiotowego ogrodzenia i poinformował wnioskodawcę pismem z 27 marca 2019 r., że budowa tego obiektu nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Nawet w przypadku konieczności wszczęcia postępowania w zakresie legalności spornego ogrodzenia, skarżący nie posiadałby przymiotu jego strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Dodatkowo w odniesieniu do przyczyn przedmiotowych odmowy wszczęcia postępowania organ powołał się na "inne uzasadnione przyczyny", i posiadaną z urzędu wiedzę, że postępowanie w tej sprawie zostało już wszczęte. Uzasadnia to zastosowanie art. 61a k.p.a. PINB nie odniósł się do kwestii poruszanych we wniosku wobec braku sprecyzowanych zarzutów, organ wszczął postępowanie i prowadzi postępowanie dowodowe stwierdzające bieżący stan techniczny, który uległ zmianie z uwagi na upływ czasu. Legalność ogrodzenia została już skarżącemu wyjaśniona.

W zażaleniu na powyższe postanowienie K. K. wyraził niezadowolenie z trybu działania oraz treści wydanych we wnioskowany przez niego sprawach orzeczeń PINB. Organ ignorując postanowienie WINB z 22.05.2020 r. i postanowienia WSA z 17.11.2020 r. (sygn. II SA/Bd 683/20) kwestionuje jego interes prawny twierdząc, że nie ma prawa żądać wszczęcia jakiegokolwiek postępowania dotyczącego obiektów betoniarni. W wyroku z 11 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 342/12 NSA orzekł, że: "odmowa przyznania skarżącemu przymiotu strony w sprawie nieważności pozwolenia na budowę nr 248/2007 stanowiła naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 p.b." Skarżący podkreślił, że w związku z ww. wyrokiem powinien analogicznie być uznany za stronę w postepowaniach organów administracji zmierzających do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem bezprawnie powstałych obiektów betoniarni, wobec których zainicjował działania kontrolne.

Skarżący zakwestionował także pozostałą treść uzasadnienia postanowienia PINB, wywodząc, że na wzniesienie ogrodzenia od strony drogi konieczne było dokonanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b.), czego inwestor nie dopełnił. Właściciel betoniarni wybudował ogrodzenie w 2003 r., a do 2010 r. nawet nie zgłosił prowadzenia dzielności gospodarczej w tym miejscu. Żalący zakwestionował stanowisko PINB co do zgodności z prawem budowlanym wybudowania przedmiotowego ogrodzenia, jak również dzielenia na części pierwotnego postępowania zainicjowanego wnioskiem z 4 grudnia 2018 r.

Postanowieniem z 16 sierpnia 2021 r. nr WINB-WOP.7722.55.2021.MCZ, Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy dokonując wykładni przepisu art. 61a § 1 k.p.a. stwierdził, uznał za słuszna ocenę PINB, że w przedmiotowej sprawie K. K. nie posiada interesu prawnego. W przypadku postępowania w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego (rozdział VI ustawy Prawo budowlane) w zakresie ustalenia stron postępowania nie mają zastosowania przepisy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 66 p.b. jest wyłącznie właściciel nieruchomości i/lub jej zarządca. Skoro adresatem decyzji wydawanej na tego przepisu jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego to, co do zasady, stroną tego postępowania jest wyłącznie właściciel tego obiektu i jej zarządca.

Nadto zdaniem WINB z akt niniejszej sprawy wynika, że zachodzi również przesłanka przedmiotowa, tj. zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia WINB wskazał, że w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego ogrodzenia betonowego wykonanego na terenie nieruchomości nr [...] i [...] w miejscowości W., gm. [...] PINB z urzędu wszczął postępowanie, ustalając krąg jego stron zgodnie z przepisami k.p.a. i ustawy p.b., o czy poinformował K.K. w zaskarżonym postanowieniu.

Organ drugiej instancji wyjaśnił nadto, że nowelizacją ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (wejście w życie z dniem 19.09.2020 r.) dodano art. 72a, z którego wynika, że postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu, co również wskazuje na zasadność odmowy wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego. WINB podkreślił proceduralny charakter przedmiotowego postanowienia i brak podstaw odnoszenia się merytorycznie do istoty sprawy.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K. K. wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił organom obydwu instancji nieprawidłowe rozpoznanie wniosku z 11 maja 2021 r., mimo że z jego treści oraz wiedzy organów wynika jednoznacznie, że wnioskiem tym domagał się ponownego rozpoznania przez PINB jego wcześniejszego wniosku z 4 grudnia 2018 r., którego żądania powtórzył dla przypomnienia. W ponownym wniosku ponaglił organ do zajęcia się wnioskowaną uprzednio sprawą, po uchyleniu przez organ odwoławczy (postanowienie WINB z 22 maja 2020 r.) poprzedniego postanowienia PINB z 28 lutego 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania. Dodatkowo na takie okoliczności i rzeczywistą treść obecnego żądania wskazuje fakt, że w podaniu tym poinformował organ, że domaga się realizacji i rozpatrzenia uprzedniego wniosku w zakresie określonym w punkcie I, bowiem te określone w pkt II i III zostały już zrealizowane przez Wójta Gminy.

Skarżący podkreślił również, że organ nie wyjaśnił dlaczego jedno postępowanie odnoszące się pierwotnie do zespołu obiektów budowlanych składających się na niezgodnie z prawem wybudowaną na sąsiedniej nieruchomości betoniarnię i urządzony skład kruszywa, rozdzielono na trzy odrębne postanowienia, w których odmówiono wszczęcia postępowań. Zakwestionował tym samym twierdzenie, że zaskarżone postanowienia dotyczą wyłącznie stanu technicznego ogrodzenia betoniarni. Skarżący oczekiwał że obecny wniosek nie będzie traktowany w oderwaniu od pierwotnej istoty sprawy, która jest PINB doskonale znana od wielu lat. Zdaniem skarżącego fikcyjne jest stanowisko organu nadzoru budowlanego, że PINB prowadzi postępowanie dotyczące realizacji postanowienia WINB z 16 sierpnia 2021 r. Zakwestionował również twierdzenie organów, że PINB prowadzi z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego przedmiotowego ogrodzenia (daty wszczęcia nie podano), a nie jest ono następstwem jego wniosku z 11.05.2021 r.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP art. 6, 61a § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Opisał dotychczasowy przebieg i wyniki licznych postępowań administracyjnych, które związane były z realizacja nielegalnej (niezgodnej z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) inwestycji, znacząco negatywnie oddziałującej na jego nieruchomość. Wydane w konsekwencji decyzji administracyjne i orzeczenia sądów administracyjnych doprowadziły do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę betoniarni. Zostało już prawomocnie przesądzone w wyrokach NSA i WSA, że posiadał przymiot strony w tych postępowaniach. Zdaniem skarżącego w konsekwencji posiada analogicznie interes prawny w skutecznym domaganiu się przywrócenia stanu zgodnego z prawem na sąsiedniej nieruchomości.

Kwestionując argumentację organów dotyczącą prowadzenia z urzędu postępowań, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, 67 ust. 1, 68 oraz art. 71a ust. 4 (na podstawie art. 72a ustawy Prawo budowlane, skarżący zarzucił, że nie wnioskował o prowadzenie postepowań tego typu, lecz jego wnioski z 4 grudnia 2018 r. i 11 maja 2021 r. zmierzają do doprowadzenia do likwidacji lub zgodnego z prawem zalegalizowania samowoli budowlanej m.in. dotyczącej spornego ogrodzenia wybudowanego bez zgłoszenia w 2002 r. Podniósł, że przestępstwo popełnienia samowoli budowlanej nie przedawnia się.

Skarżący podkreślił, że niezależnie zatem nawet od wszczęcia przez PINB z urzędu sprawy nieodpowiedniego stanu technicznego ogrodzenia żelbetowego, nie rozpatrzył prawidłowo tej części wniosku, która dotyczyła sprawdzenia legalności i prawidłowości wykonania spornego ogrodzenia, wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa zgłoszenia. K. K. podniósł nadto, że uchylając poprzednie postanowienie PINB odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku z 2018 r. WINB nie zakwestionował jego interesu prawnego w tej sprawie, wręcz przeciwnie. Niezrozumiałe jest zatem obecne, po podzieleniu postępowania na kilka odrębnych dla poszczególnych obiektów budowlanych tego samego przedsięwzięcia (betoniarni), kwestionowanie także przez WINB interesu prawnego skarżącego w tej samej sprawie.

Skarżący zarzucił także PINB niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez pominięcie tej części tego przepisu, zgodnie z którym obowiązek zgłoszenia budowy ogrodzeń dotyczył także budowy "ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych" (bez względu na ich wysokość). Zdaniem skarżącego, wobec spornego ogrodzenia istniał zatem uprzedni obowiązek zgłoszenia, czego inwestor nie dokonał, a organ pominął.

W odpowiedzi na skargę Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Pismem z 14 grudnia 2021 r. skarżący przedłożył polemiczną replikę odpowiedzi na skargę, rozwijając argumentację zarzutów w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Kontrola sądowoadministracyjna, dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że skargę należało uwzględnić, bowiem jej zarzuty w znacznej części są zasadne.

Zaskarżonym postanowieniem z 16 sierpnia 2021 r. WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB we Włocławku z 28 czerwca 2021 r. o odmowie wszczęcia, na wniosek skarżącego z dnia 11 maja 2021 r., postępowania w sprawie stanu technicznego oraz legalności ogrodzenia żelbetowego wzdłuż granicy działki nr [...] z droga gminną między W. i K..

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego stanowił przepis art. 61a § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organy administracji obydwu instancji uznały, że w niniejszej sprawie zaistniały zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe przyczyny odmowy wszczęcia postępowania z ww. wniosku dotyczącego stanu technicznego oraz legalności ogrodzenia żelbetowego wzdłuż granicy działki nr [...] z drogą gminną.

Skarżący kwestionuje tryb rozstrzygnięcia wniosku z 11 maja 2021 r., w istocie wzywającego do załatwienia sprawy zapoczątkowanej wcześniejszym tożsamym żądaniem wszczęcia postępowania - zgłoszonym wnioskiem z dnia 4 grudnia 2018 r., jak również stanowisko organów co do zaistnienia podmiotowej i przedmiotowej przeszkody do prowadzenia na jego wniosek postępowania w objętej żądaniem sprawie.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego nie są prawidłowe, co najmniej przedwczesne i jedynie pozornie odnoszą się do rzeczywistej treści żądania skarżącego, wyrażonego w podaniu z 11 maja 2021 r. Pobieżna argumentacja oraz niewyjaśniona fragmentaryzacja na kilka odrębnych postępowań, nie uwzględnia okoliczności faktycznych i prawnych w zakresie koniecznym dla zgodnego z istotą art. 61 i art. 61a § 1 k.p.a. orzeczenia w przedmiocie tego wniosku.

W pierwszej kolejności należy ustalić zatem rzeczywistą treść żądania zgłoszonego w podaniu z 11 maja 2021 r. Skarżący zawnioskował do PINB we Włocławku: "o wykonanie prawomocnego postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (dalej "WINB") z 22 maja 2020 r. nr WINB-WOP.7722.12.2020.BL, którym w całości uchylono postanowienie PINB z 28 lutego 2020 r. nr PINB.453.13.16.1.2020, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie:

1. I. o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego oraz sprawdzenie legalności i prawidłowości wykonania wskazanych obiektów zakładu betoniarskiego na działce nr [...] w W. gmina [...]:
2. 1) ogrodzenie żelbetowe wzdłuż granicy działki nr [...] z drogą gminną między W. a K.,
3. 2) stan techniczny drogi gminnej wzdłuż ogrodzenia zakładu betoniarskiego,
4. 3) stan techniczny silosu na cement
5. 4) stan techniczny ścian oporowych składowiska kruszywa,
6. 5) stan techniczny, estetykę oraz zgodność z "projektem" obudowy węzła betoniarskiego.
7. II. dokonanie rozbiórki budynku warsztatowego betoniarni poprzez wywóz pozostałego składowiska gruzu i śmieci oraz likwidację nielegalnie powstałego na tej działce składowiska kruszywa,
8. III. likwidację składowiska kruszywa powstałego w miejscu wcześniej użytkowanym jako plac składowy zakładu betoniarskiego i płyta postojowa ciężkich pojazdów.

W uzasadnieniu K.K. powołał się między innymi na okoliczności związane z niezgodną z przepisami prawa budową na sąsiedniej nieruchomości zakładu produkcyjnego – betoniarni, w tym budynku produkcyjnego, węzła betoniarskiego, budynku garażowego oraz stwierdzenie ostatecznymi decyzjami nieważności poszczególnych decyzji zezwalających na realizację tego przedsięwzięcia – niezgodnego z prawem miejscowym.

Skarżący kontestując działania PINB w tej sprawie i brak należytego egzekwowania skutków związanych ze stwierdzeniem nieważności tych decyzji, powołał się na swój indywidualny interes prawny i przymiot strony oraz uprzedni wniosek do PINB z 4 grudnia 2018 r. zawierający tożsame żądania. Skarżący wskazał, że postanowienie PINB z 28 lutego 2020 r. odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku z 4 grudnia 2018 r. - kwestionujące między innymi jego legitymację jako strony postępowania, zostało uchylone przez organ II instancji postanowieniem z 22 maja 2020 r. a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Podnosząc, że do dnia złożenia wniosku z 11 maja 2021 r. PINB nie rozpoznał ponownie tej sprawy, skarżący ponowił i podtrzymał pierwotne żądanie, ograniczając je do pkt I. Wskazał jednocześnie, że żądania zawarte w pkt II i III zostały załatwione przez właściwego Wójta Gminy.

Zważyć należy, że PINB z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego nie dokonał rzetelnej analizy podania z 11 maja 2021 r., z którego żądania oraz uzasadnienia wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżący domaga się w istocie od PINB ponownego rozpatrzenia sprawy zainicjowanej wnioskiem z 4 grudnia 2018r., zgodnie z treścią i wskazaniami zawartymi w kasacyjnym postanowieniu WINB z 22 maja 2020 r. Jeżeli przed złożeniem wniosku z 11 maja 2021 r. sprawa zainicjowana żądaniem z 4 grudnia 2018 r. nie została ostatecznie rozstrzygnięta, należało podanie z 11 maja 2021 r. potraktować jako pismo w pierwotnej sprawie. Nie może budzić wątpliwości, że organ administracji publicznej winien podanie rozpatrywać zgodnie z jego treścią, a nie nadaną mu formą zewnętrzną (art. 222 k.p.a.). Zgodnie z art. 234 k.p.a., w sprawie w której toczy się postępowanie administracyjne: 1) skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu, 2) skarga pochodząca od innych osób stanowi materiał, który organ prowadzący postępowanie powinien rozpatrzyć z urzędu.

Z kolei po myśli art. 235 § 1 k.p.a. skargę w sprawie, w której wydano decyzje ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie.

Zważyć przyjdzie, że wprawdzie błędne jest twierdzenie skarżącego o "potwierdzeniu" jego wniosku z 4 grudnia 2018 r. wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 23 października 2019 r. sygn. II SAB/Bd 37/19 (we wniosku omyłkowo wskazano sygnaturę), jednak ten prawomocny wyrok ma istotne znaczenie w sprawie. Wyrokiem tym bowiem, uwzględniając skargę K.K. na bezczynności PINB we Włocławku, Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z dnia 4 grudnia 2018 r. w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że PINB dopuścił się w tej sprawie bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Wyrok jest prawomocny, zwrot akt organowi nastąpił w lutym 2020 r.

Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem z 28 lutego 2020 r. PINB we Włocławku, rozpoznając wniosek skarżącego z 4 grudnia 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawach objętych tym wnioskiem, w szczególności w sprawie przeprowadzenia kontroli stanu technicznego oraz sprawdzenia legalności i prawidłowości wykonania wskazanych w tym wniosku obiektów zakładu betoniarskiego na działce nr [...] w W. gm. [...], w tym ogrodzenia żelbetowego wzdłuż granicy działki nr [...] z drogą gminną z W. do K., silosu na cement, ścian oporowych składowiska kruszywa, obudowy węzła betoniarskiego.

Wskazanym w podaniu z 11 maja 2021 r, postanowieniem z 22 maja 2020 r. WINB, uwzględniając zażalenie skarżącego, uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że organ odwoławczy uznał, że PINB niedostatecznie wyjaśnił okoliczności sprawy, w tym przedwcześnie stwierdził, że skarżący nie ma interesu prawnego w tej konkretnej sprawie. Stwierdził, że przy wskazaniu przesłanki przedmiotowej odmowy wszczęcia postępowania organ I instancji winien w sposób niebudzący wątpliwości określić zakres prowadzonych postępowań. Wskazując m.in. jakie obiekty wchodzą w skład węzła betoniarskiego i do których z tych obiektów organ prowadził lub prowadzi postępowania administracyjne. W przypadku analizy i ustalenia, że wnioskodawca wykazał swój interes prawny należy dopuścić go do udziału w toczącym się postepowaniu.

WINB stwierdził jednocześnie, że w tej sprawie organ I instancji faktycznie prowadził postępowanie, w tym przeprowadził dwie kontrole, a więc w taki przypadku (jeżeli w sprawie zaistniała jedynie przesłanka przedmiotowa) nie może wydać aktu o charakterze formalnym, a winien wydać rozstrzygnięcie merytoryczne tj. decyzję administracyjną. WINB stwierdził nadto, że w przypadku postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jego strona jest tylko wnioskodawca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawomocnym postanowieniem z 17 listopada 2020 r. sygn. II SA/Bd 683/20 odrzucił skargę A. G. (właściciela działki nr [...]) na powyższe postanowienie, wskazując, że nie miał on interesu prawnego w poddaniu sądowej kontroli postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania z wniosku K. K..

Stwierdzić należy, że nie wynika z akt niniejszej sprawy czy i jakie rozstrzygnięcia wydał PINB w następstwie ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego z 4 grudnia 2018 r. (co do całości lub części tego wniosku). Organ nie wskazał także jakie konkretnie toczą się lub zakończyły ostatecznie postępowania administracyjne legalizacyjne dotyczące spornych obiektów budowlanych, wchodzących w skład inwestycji pobudowanej na działkach [...] – zakładu betoniarni ze składem kruszywa. Podkreślenia wymaga również, że organy nie ustaliły w szczególności ani daty budowy spornego ogrodzenia żelbetonowego dz. [...], ani tego czy jest to obiekt wybudowany jako funkcjonalna część działającego przez wiele lat na tej działce przedsięwzięcia, czy nie. Z pewnością wyjaśnienie tych okoliczności winno poprzedzać jakiekolwiek rozstrzygnięcia co do tego czy skarżący posiada interes prawny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przywrócenia zabudowy tego terenu do stanu zgodnego z prawem.

Skarżący ponowionym wnioskiem z [...] maja 2021 r. domagał się wprost merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej jego pierwotnym wnioskiem z [...] grudnia 2018 r. (w części określonej w pkt I). W pierwszej kolejności organ winien zatem ustalić i wyjaśnić stan faktyczny i prawny pierwotnej sprawy administracyjnej, uwzględniając wcześniejsze rozstrzygnięcia. W szczególności, uwzględniając uprzednie stanowisko WINB (w postanowieniu z 22 maja 2020 r.), że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, nieprawidłowe było orzekanie o odmowie wszczęcia postępowania, należało ponad wszelką wątpliwość jednoznacznie wykazać, że zaistniała podstawa do orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania po upływie roku. Organ nie wyjaśnił przekonująco, dlaczego sprawę wnioskowaną pismem z 4 grudnia 2018 r. i z 11 maja 2021 r. w zakresie dotyczącym legalności zespołu obiektów budowlanych związanych z zakładem betoniarskim rozdzielił na kilka odrębnych postępowań administracyjnych.

Nie wyjaśnił jednoznacznie jakie w tym zakresie toczą się postępowania, czy i jakie się zakończyły. Z pewnością może to utrudnić doprowadzenie całości inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Oddzielnie oczywiście (odrębna podstawa materialnoprawna, w tym kształtująca legitymację procesową) należy rozpatrywać kwestię stanu technicznego poszczególnych obiektów budowlanych, co słusznie organ podkreślił.

Z wszystkich przedstawionych wyżej powodów, wydane w tej sprawie postanowienia organów nadzoru budowlanego o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego oraz legalności ogrodzenia (...) nie odpowiadają ani rzeczywistej treści żądania, ani też obowiązującym przepisom prawa. W konsekwencji musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Z uwagi na formalny charakter postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zasadniczo Sąd nie może w tej sprawie wiążąco wypowiadać się co do najbardziej spornych kwestii merytorycznych. Z uwagi jednak na treść skarżonych postanowień i zarzutów skargi konieczna jest ocena prawna i wskazanie na kilka istotnych okoliczności.

Po pierwsze zatem, podkreślenia wymaga, że zasadniczo krąg stron postępowania administracyjnego reguluje art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odrębnie tę kwestię mogą określać przepisy szczególne.

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego (vide: wyroki NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1916/12; z 19 lipca 2014 r., sygn. II GSK 972/13; dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić należy, że jeżeli wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od podmiotu, któremu przysługuje taka legitymacja, to datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Z kolei o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z 27 stycznia 2021 r. sygn. II SA/Bd 1020/20, w sprawie ze skargi K. K., w którym wskazano, że kwestia tego, czy skarżący – jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z działką inwestycyjną nr [...] – ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym spornej inwestycji, stanowiła przedmiot oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z 11 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 342/12 przesądził, że odmowa przyznania skarżącemu przymiotu strony w sprawie nieważności pozwolenia na budowę dotyczącego inwestycji w ramach zakładu betoniarni stanowiło naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 p.b. NSA stwierdził, że to, czy nieruchomość została objęta obszarem oddziaływania inwestycji określonym w decyzji o pozwoleniu na budowę (a więc czy jej właściciel jest stroną postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b.) nie może abstrahować od użytej w art. 3 pkt 20 p.b. formuły "przepisów odrębnych" warunkujących zasięg tego obszaru, a więc też przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz z zakresu ochrony środowiska. NSA przesądził istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Z uwagi na oczywiste powiązania przedmiotów obu postępowań, powyższe orzeczenia NSA i WSA w Bydgoszczy nie pozostają bez wpływu na ocenę, czy w niniejszym postępowaniu skarżący ma interes prawny w domaganiu się podjęcia czynności przez organ nadzoru budowlanego wobec spornego obiektu, tj. czy może być on uznany za stronę ewentualnego postępowania legalizacyjnego. Skoro w ww. wyrokach przesądzono, że skarżący, z uwagi na ustalenia właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy Włocławek nr XLV/183/98 z dnia 24 kwietnia 1998 r., treść decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji, posiada interes prawny w sprawach dotyczących tej inwestycji pomimo nieobjęcia jego nieruchomości obszarem oddziaływania inwestycji określonym w (nieważnym już) pozwoleniu na budowę. W sytuacji zatem gdyby w wyniku dalszego postępowania wyjaśniającego zostało ustalone, że objęte pierwotnym wnioskiem obiekty budowlane związane (czasowo i funkcjonalnie) z realizacją spornej inwestycji, to także przedmiotowe ogrodzenie żelbetowe, organy powinny zweryfikować swe stanowisko co do braku interesu prawnego skarżącego w kwestionowaniu legalności wszystkich tych obiektów, o ile postępowanie takie się już nie toczy lub zostało ostatecznie zakończone.

Marginalnie, odnosząc się do argumentacji PINB, należy tu zwrócić uwagę, że nie zachodzi tożsamość materialnoprawna i procesowa pomiędzy sytuacją, w której określony obiekt budowlany został wybudowany z naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów prawa (np. bez dokonania wymaganego zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę), a w dacie oceny przez organ jego zgodności z przepisami prawa obowiązujący stan prawny nie zawiera już takich wymogów, a sytuacją gdy zarówno w chwili wybudowania, jak i ewentualnego postępowania legalizacyjnego dla obiektu nie było wymagane uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. W skrócie ujmując, ewentualna zmiana przepisów prawa budowlanego w zakresie konieczności uprzedniego zgłoszenia budowy danego rodzaju obiektu budowlanego (lub uzyskania pozwolenia na budowę), która nastąpiło po jego wybudowaniu, nie stanowi przedmiotowej przeszkody we wszczęciu postępowania administracyjnego legalizacyjnego, co nie przesądza oczywiście o sposobie jego końcowego merytorycznego rozstrzygnięcia.

I tak przykładowo, w obecnym stanie prawnym (brzmieniu nadanym od 19.09.2020 r.) w istocie budowa wszelkich ogrodzeń o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m, nie wymaga pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 20 p.b.). Przed tą zmianą, w stanie prawnym obowiązującym od 25 czerwca 2015 r. budowa ogrodzeń również nie wymagała pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b.), a zgłoszenia wymagała jedynie budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 (art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b.).

Z kolei skarżący prawdopodobnie odwołuje się do wersji Prawa budowlanego nadanej ustawą nowelizującą z dnia 22 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 111, poz. 726) – obowiązującą do 24 czerwca 2015 r., która stanowiła, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2.20 m (art. 30 ust. 1 pkt 3). Natomiast w pierwotnym brzmieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, budowa ogrodzenia, stanowiącego "urządzenie związane z obiektem budowlanym", umożliwiające użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem nie wymagało pozwolenia na budowę, z wyjątkiem ogrodzeń przylegających do dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych (art. 3 pkt 9 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 7).

W tym kontekście w przyszłych ustaleniach nie bez znaczenia może pozostawać to, że skarżący konsekwentnie powołuje się na brzmienie art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b., obowiązujący, jak twierdzi w dacie budowy spornego ogrodzenia związanego z zespołem obiektów składających się na zakład betoniarski.

Niezależnie od powyższego nie może budzić wątpliwości, że kwestia wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego ogrodzenia (w rozumieniu art. 66 p.b.) zdaje się nie konsumować całości sprawy określonej we wniosku, co słusznie podkreśla skarżący. Domagał się on bowiem przede wszystkim kontroli legalności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wskazywanych obiektów budowlanych związanych z budową i eksploatacją na działkach nr [...] zakładu betoniarni, w tym przedmiotowego ogrodzenia żelbetowego tego zakładu od strony drogi.

Nadto należy wskazać, że skoro żądnie skarżącego wyrażone w podaniu do PINB z 11 maja 2021 r. odnosi się wprost do sprawy administracyjnej, o której wszczęcie zwracał się on, powołując się na indywidualny interes prawny już we wniosku z 4 grudnia 2018 r., to nie można zgodzić się z organami, że do tej sprawy znajdą zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471, dalej "ustawa nowelizująca"). Ustawa ta weszła w życie 19 września 2020 r. wprowadzając szereg istotnych zmian. Zgodnie jednak z treścią art. 25, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Tym samym w sprawie dla oceny legitymacji procesowej skarżącego z pewnością brak było podstawy prawnej do powoływania się na wprowadzone ustawą nowelizującą m.in. art. 53a i art. 72a zawężające krąg stron wskazanych w nich postępowań administracyjnych.

Pozostałe zarzuty skargi okazały się irrelewantne dla przedmiotu rozpoznawanej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku (pkt 1). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot niezbędnych kosztów postępowania – uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 100 zł.