Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 9 ust. 1, 2, 3, 4, 6 i 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 1518 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. W. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2017r. [...] orzekającej o przyznaniu jej zasiłku rodzinnego na dziecko wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej i odmowie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka – wnioskowanego na dzieci Z. W. i M. W., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że strona w odwołaniu zakwestionowała decyzję organu I instancji w części, w jakiej nie przyznano jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka.
Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że wnioskodawczyni pozostawała pod opieką medyczną od 16 tygodnia ciąży (zaświadczenie lekarskie z dnia [...].2017 r.) – dotyczy dziecka – Z. W. oraz od 24 tygodnia ciąży – fakt ten stwierdza zaświadczenie lekarskie z dnia [...].2017 r. i dotyczy dziecka – M. W.. Powołując się w związku z tym na literalne brzmienie przepisu art. 9 ust 6 ustawy o świadczenia rodzinnych, Kolegium stwierdziło, że nie ma możliwości ustalenia dla niej prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytuły urodzenia dziecka.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję D. W. (dalej jako: skarżąca) zakwestionowała powyższa decyzję podnosząc, że jest jedną z wielu kobiet, które mimo znajomości własnej fizjologii, zaszły w ciążę korzystając z antykoncepcji. Dodała, że nie miała poczucia, ani oznak ciąży, a testy ciążowe nie wskazały jej istnienia.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję:
Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017, poz. 2188),
Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania, przy czym zgodnie z przepisem art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; ze zm., dalej zwaną: p.p.s.a.), zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję należało stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem przy wydawaniu decyzji przez organy obu instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz do naruszenia prawa materialnego, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 1518, ze zm.), dalej jako ustawa. Zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 i ust. 6 tej ustawy dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje matce lub ojcu albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się przy tym zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 9 ust. 7 ustawy).
W rozpatrywanej sprawie niesporny jest fakt, że skarżąca zgłosiła się do lekarza dopiero w 16 tygodniu ciąży. W ocenie Sądu jednak ten fakt nie może automatycznie przesądzać o odmowie przyznania jej takiego dodatku.
Wprawdzie wykładnia językowa przepisu art. 9 omawianej ustawy, na którą powołuje się organ II instancji wskazywać może, że bez względu na okoliczności sprawy, dodatek z tytułu urodzenia dziecka nie przysługuje, jeżeli przyszła matka nie podda się pierwszej kontroli lekarskiej w terminie do 10 tygodnia ciąży. Nie zawsze jednak interpretując przepisy prawa można się ograniczyć tylko do tego rodzaju wykładni, bowiem jej wynik może czasem odbiegać znacząco od celu, jakim kierował się ustawodawca i być sprzeczny z Konstytucją. Dlatego też pojawia się potrzeba sięgania po wykładnię celowościową, wskazującą na to, jaki cel ma realizować przepis, czy wykładnię systemową, odwołującej się do całego systemu prawa, z której wynika nakaz interpretacji przepisów w zgodnie z konstytucją.
Wskazać należy w związku z tym, że celem cezury czasowej poddania się przez kobietę w ciąży opiece medycznej, wprowadzonej przepisem art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych (cyt. wyżej), było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej w całym okresie ciąży. W uzasadnieniu do projektów ustawy o zmianie Kodeksu Pracy oraz niektórych innych ustaw, w tym ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk sejmowy nr 885 z dnia 28 lipca 2008 r.) wskazano, że intencją ustawodawcy jest zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności (druki sejmowe nr: 630 i 885 Sejmu VI kadencji dostępne na stronie http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf).
Nie budzi wątpliwości, że pozostawanie pod systematyczną opieką medyczną pozwala na kontrolę przebiegu ciąży, tym samym umożliwia zapobieganie powikłaniom, a w każdym razie zmniejsza ryzyko ich powstania. Wypełnienie obowiązku badania przyszłej matki i dziecka nie może być jednak oceniane z pominięciem obiektywnych możliwości jego realizacji przez kobietę w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Dokonując zatem wykładni przepisu art. 9 ust. 6 ustawy, należy, zdaniem Sądu, mieć na uwadze możliwość zagwarantowania prawa do korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, ale w późniejszym okresie były już objęte systematyczną opieką medyczną.
Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego przepisem art. 9 ust. 6 ustawy terminu poddania się opiece medycznej. Przyczyn niezależnych od woli kobiety należy przy tym upatrywać w szczególności w braku możliwości rozeznania przez kobietę w ciągu pierwszych 10 tygodni ciąży z uwagi na uwarunkowania zdrowotne i fizjologiczne.
Za takim kierunkiem wykładni przepisów uprawniających do otrzymania omawianych świadczeń rodzinnych przemawiają również zasady konstytucyjne wywiedzione z art. 32 Konstytucji RP - formułującego zasady równości oznaczająca, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo - w związku z art. 71 Konstytucji RP, przewidującym otoczenie rodziny, w tym zwłaszcza kobiet przed i po urodzeniu dziecka szczególną opieką państwa.
Jednorazowy dodatek z tytułu urodzenia się dziecka jest formą pomocy matkom "po urodzeniu dziecka", a więc w postępowaniach dotyczących przyznania takiej pomocy znajduje zastosowanie art. 71 ust. 2 Konstytucji. Trzeba przyznać, że ustawodawca, określając przesłanki przyznania prawa do pomocy matkom po urodzeniu dziecka, może co do zasady wprowadzić zróżnicowanie sytuacji prawnej osób uprawnionych. Przepisy ustawy powinny być jednak sformułowane w taki sposób, aby wszelkie zróżnicowania były racjonalnie usprawiedliwione, wolne od zarzutu arbitralności i zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Jeżeli zaś brzmienie przepisów ustawy czy wynikające z tych przepisów luki prawne prowadzą w konkretnych stanach faktycznych do rezultatów sprzecznych z celem art. 71 ust. 2 Konstytucji i z zasadą sprawiedliwości społecznej, to rolą sądów administracyjnych jest eliminowanie tego typu sytuacji w drodze bezpośredniego stosowania wyżej powołanych przepisów konstytucyjnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20.11.2015, sygn.akt I OSK 1003/14)
Aby zagwarantować wszystkim kobietom w ciąży równe traktowanie, wykładni przepisu art. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych należałoby dokonywać w świetle przywołanej zasady równości w związku z konstytucyjną zasadą uwzględniania dobra rodziny i wynikającym z niej nakazem udzielania szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Przyjęcie wskazanej wykładni oznacza, że każdorazowo w sytuacji niedochowania przez ciężarną przesłanki z art. 9 ust. 6 ustawy organ powinien dążyć do wyjaśnienia przyczyny tego zaniechania, jak też poczynienia ustaleń w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawanie w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez nią należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece.
Wskazać należy w związku z tym, że w niniejszej sprawie organy administracji, wydając kwestionowane rozstrzygnięcia ograniczyły się jedynie do ustaleń w zakresie terminu, od którego skarżąca pozostawała pod specjalistyczną opieką medyczną, przypisując tej informacji decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Nie odniosły się zaś do podnoszonych przez skarżącą okoliczności, które spowodowały, że zgłosiła się do lekarza ginekologa dopiero w 16 tygodniu ciąży – skarżąca podała, że nie miała świadomości bycia w ciąży z uwagi na brak oznak ciąży i ujemne wyniki testów ciążowych.
Zdaniem Sądu, organy administracji powinny były bliżej wyjaśnić przyczyny późnego rozpoznania ciąży u skarżącej, przeprowadzając w tym zakresie postępowanie dowodowe. Brak takich ustaleń stanowi istotne naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, 107 § 3 Kpa i oznacza, że merytoryczne rozstrzygnięcia organów były przedwczesne. Wskazać w tym miejscu należy, że przepis art. 7 Kpa nakłada na organy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, natomiast art. 77 § 1 Kpa wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 Kpa w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny.
W niniejszej sprawie organy nie rozpoznały sprawy w sposób wyczerpujący i całościowy. Wskazane wadliwości mogły przy tym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tej sytuacji organ ponownie rozpatrując sprawę weźmie pod uwagę dokonaną przez Sąd wykładnię prawa i w jej świetle rozważy okoliczności podniesione przez skarżąca wyjaśniające przyczyny zgłoszenia się do lekarza ginekologa dopiero w 16 tygodniu ciąży.
Wobec zatem stwierdzenia przez Sąd, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane, w części odmawiającej przyznania skarżącej dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dzieci, z naruszeniem prawa materialnego oraz naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.