Uzasadnienie
Pismem z dnia 23 grudnia 2019 r. Prokurator Rejonowy Toruń-Wschód w Toruniu wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Chełmża nr III/13/10 z dnia 20 grudnia 2010 r. podjętą w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie:
- - art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, polegające na zaniechaniu opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego w sytuacji, gdy stanowi ona kat prawa miejscowego i dla jej wejścia w życie było to niezbędne,
- - art. 9a, 9b i 9c ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1309 – dalej "u.p.p.r.") polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez: brak zaliczenia do składu interdyscyplinarnego prokuratora w §3 uchwały, wskazanie jako przyczyny odwołania członka zespołu jego prawomocne skazanie za przestępstwo umyślne lub skarbowe w §6 pkt 3 uchwały, oraz nałożenie na członków zespołu obowiązku uczestnictwa w pracach zespołu w §3 ust 16 regulaminu (mylnie w skardze "§3 pkt 16") określającego szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, stanowiącego zgodnie z §4 uchwały jej załącznik. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę organ uznał zasadność skargi w całości. Wskazał, że podniesione w skardze zarzuty mają oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowanym po podjęciu zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 – dalej "u.s.g.") stanowi, że nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.
Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem odwołanie się do przepisów u.s.g., w której przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały.
Istotnym naruszeniem prawa wynikającym z naruszenia procedury podjęcia uchwały jest bez wątpienia brak jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym w sytuacji, gdy stanowi ona akt prawa miejscowego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Chełmża nr III/13/10 z dnia 20 grudnia 2010 r. podjęta w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Nie budzi wątpliwości zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i nie jest to kwestionowane przez organ, że uchwała podjęta w oparciu o przepisy art. 9a i 9b ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (publ. jak wcześniej wskazano) stanowi akt prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1922/11; wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1133/17, WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 333/18, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 357/18, WSA w Bydgoszczy z dnia 2 października 2019 r. sygn. II SA/Bd 645/19 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Konstytucja RP określa, że akty prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2), że akty te są ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art.
94) oraz, że warunkiem wejścia ich w życie jest ich ogłoszenie, według zasad i trybu określonego w ustawie (art. 88 ust. 1 i 2). Przytoczone regulacje konstytucyjne konstruują najważniejsze cechy aktów prawa miejscowego, a więc to, że są to akty prawa powszechnie obowiązującego o zasięgu lokalnym, wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej, których warunkiem wejścia w życie jest ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie.
Wskazane regulacje konstytucyjne, zgodnie z przepisami odsyłającymi zawartymi w Konstytucji RP znajdują swoje szczegółowe odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w przepisach art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g., określających, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Jednocześnie należy wskazać, że przepis art. 42 u.s.g. stanowi, że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ustawa ta zaś stanowi, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2).
Z powyższego wynika zatem, że uchwały rady gminy, będące aktami prawa miejscowego, należy ogłosić w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, a jego niewykonanie w efekcie skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez tę uchwałę i niewywołaniem przez nią skutków prawnych.
W takiej sytuacji, z tego już tylko względu należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest nieważna w całości w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., jako że nie została ona ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym (w §8 tej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia).
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że o ile zasadny jest najdalej idący zarzut skargi, to również zasadne okazały się pozostałe zarzuty skargi dotyczące istotnej wadliwości §3, §6 pkt 3 (Sąd stwierdził wadliwość całego §6) zaskarżonej uchwały oraz §3 ust. 16 załącznika do tej uchwały. Wadliwe okazały się ponadto §2 pkt 6 i §3 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały.
Słusznie zakwestionowany §3 zaskarżonej uchwały stanowi, że w członkami zespołu są przedstawiciele:
- 1) GOPS w Chełmży;
- 2) Gminnej Komisji ds. Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w gminie Chełmża;
- 3) Komisariatu Policji w Chełmży;
- 4) Straży Gminnej działającej w gminie Chełmża;
- 5) Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Szkół Gminy Chełmża;
- 6) Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Chełmży
- 7) Samodzielnego Publicznego Ośrodka Zdrowia w Zelgnie;
- 8) kuratorów sądowych;
- 9) organizacji pozarządowych działających na terenie Gminy Chełmża.
Regulacja ta stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a pkt 15, ustawy źródłowej (u.p.p.r.), który stanowi, że rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Art. 9a u.p.p.r. w ust. 3, 4 i 5 szczegółowo określa skład zespołu interdyscyplinarnego, zaś norma art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania takiego składu, a jedynie określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Brak jest zatem upoważnienia do określania składu zespołu, który zresztą został określony niezgodnie z art. 9a ust. 5 ustawy, albowiem, jak słusznie podniesiono w skardze, pomija możliwość wejścia w skład zespołu prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określonych w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.
Art. 9a ust. 2 ustawa przyznaje wójtowi kompetencję do powołania członków tego zespołu. Wymieniony przepis nie upoważnia jednak organu gminy (wójta) do określania przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Wobec tego §6 zaskarżonej uchwały wskazujący, że we wskazanych przypadkach (w tym, co podniesiono w skardze, w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub skarbowe) odwołanie członka Zespołu może nastąpić przed upływem kadencji, niezgodny jest z art. 9a ust. 2 i ust. 15 ustawy. Wprowadzone przesłanki odwołania członka wykraczają poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego.
Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle treści art. 9a ust. 15 ustawy rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa.
Z tych samych powodów Sąd uznał, że istotnie narusza art. 9a ust. 15 ustawy również regulacja zawarta w §2 pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, w ramach której postanowiono, że przewodniczący zespołu może zostać odwołany na podstawie:
- 1) uzasadnionego pisemnego wniosku któregokolwiek z członków Zespołu Interdyscyplinarnego (...),
- 2) pisemnej rezygnacji Przewodniczącego Zespołu,
- 3) uzasadnionego, pisemnego wniosku Wójta Gminy Chełmża.
Żaden z przepisów u.p.p.r. nie upoważnia rady gminy do określenia przesłanek merytorycznych odwołania przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego. Określenie takich przesłanek odwołania wykracza poza upoważnienie ustawowe do określenia trybu i sposobu odwołania członków takiego zespołu.
Zgodzić się należy ze skarżącym, że istotnie narusza przepisy prawa §3 ust. 16 załącznika do zaskarżonej uchwały, który określa bezwzględny obowiązek uczestnictwa członka zespołu w posiedzeniach zespołu, stanowiąc, że "Uczestnictwo w spotkaniach Zespołu jest obowiązkowe". Powyższa regulacja jest nie do pogodzenia z fundamentalnymi zasadami państwa prawa, gdyż wszelkie obciążenia, jak też nakazy i zakazy określonego zachowania się mogą zostać wprowadzone wyłącznie na podstawie przepisu rangi ustawowej. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie takiego obowiązku nie nakłada, zatem konkretyzacja tej powinności w akcie prawa miejscowego jest ze wszech miar niedopuszczalna. Poza tym przypomnieć należy, że zgodnie z art. 9a ust. 13 u.p.p.r. członkowie zespołu wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, a nie poza nimi, zatem mogą mieć miejsce sytuacje, gdy obowiązek uczestnictwa w pracach Zespołu będzie nie do pogodzenia z innymi zadaniami jego konkretnego członka (powyższe potwierdzone zostało zresztą powtórzeniem art. 9a ust. 13 u.p.p.r. w §3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały).
§3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi, że "Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Chełmża a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład". Stwierdzić należy, że zapis ten jest niedozwoloną modyfikacją regulacji wyższej rangi, tj. art. 9a ust. 8 u.p.p.r., zgodnie z którym "Zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5". Jak wskazano, w zaskarżonej uchwale w ogóle pominięto możliwość wejścia w skład zespołu prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.
Odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, w którym zwrócono uwagę na to, że w czasie powzięcia uchwały nie istniało tak bogate orzecznictwo wskazujące na charakter uchwały podejmowanej w oparciu o art. 9a ust. 15 u.p.p.r. jako aktu prawa miejscowego, a także dotyczące ogólnej kwestii prawidłowego wykonania delegacji ustawowej przez radę gminy w tym przedmiocie, Sąd - dostrzegając problem właściwej interpretacji przepisów prawa oraz roli, jaką w tej kwestii odgrywa judykatura – stwierdza, że wyklarowanie się jednolitego poglądu w latach następnych po powzięciu kwestionowanej uchwały (jak w niniejszej sprawie), nie uzasadnia zastosowania swoistej ulgi w postaci uznania takiego aktu jako zgodnego z prawem. Powyższe doprowadziłoby do uznania prawidłowości aktu sprzecznego z wolą ustawodawcy, wynikającej z treści przepisu prawa, poddawanego regułom wykładni językowej, funkcjonalnej i systemowej, oraz dekodowanej utrwaloną już praktyką sądową.
Praktyka ta, zwłaszcza gdy jest dość jednoznaczna, wskazuje na treść stosowanego prawa, a więc na wolę ustawodawcy. Utrwaloną w praktyce treść prawa należy zatem traktować jako odpowiadającą woli ustawodawcy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt P 3/01, publ. OTK 2001/6/163). W kwestii charakteru uchwały podejmowanej na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., jako aktu prawa miejscowego praktyka sądowa osiągnęła jednolitość i dlatego zasadnym jest rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem stanowiska wynikającego z tej praktyki, popieranej, jak wynika z uzasadnienia, przez orzekający Sąd.
Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała, jako zawierająca szereg wad wynikającej z nieprawidłowego zastosowania przepisów upoważniających zawartych w ustawie, a przede wszystkim wobec braku jej prawidłowej promulgacji, narusza w stopniu istotnym prawo. To uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości, o czym orzeczono, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.